宋晓梧：理顺政府市场的关系促进经济转变

　　新浪财经讯 由中国经济体制改革研究会主办的“2011中国改革论坛”于10月22日在北京市远望楼宾馆召开，本届论坛的主题是“‘十二五’经济发展方式转变：政府与市场”。图为中国经济体制改革研究会会长宋晓梧。

　　宋晓梧：刚才高主任讲的这些内容，听了以后非常受启发，我实际上也是同样的题目，都是政府和市场的关系，讲一讲自己对理顺政府和市场的关系，促进经济发展方式转变方面的学习体会。在转变经济发展方式方面，中央的认识是非常到位的，在“十二五”规划中明确提出来，这是“十二五”时期工作的主线。今年是“十二五”的开局之年，看看国内外的形势，觉得还是在发生深刻的变化，能不能适应这样的变化？通过深化改革来进一步理顺政府和市场的关系，实现经济发展方式的重大突破，这对中国将来长远的发展是具有重要意义的。

　　当前国内外经济发展的变化已经凸显转变经济发展方式的紧迫性，从国际形势看，刚才彭森主任已经讲，欧洲主权债务危机和美国债务危机不断恶化，全球经济出现下滑的风险。这对我们在经济发展的外部环境产生了长远的影响。从国内来看，在国际金融危机爆发之后，我们审时度势，采取一系列举措，使中国经济率先走出了谷底，也对全球的经济复苏起了重要的作用。但是我们更应该看到，在我们经济运行的深层次很多矛盾还是存在的，没有很好的解决。保持经济平稳的运行还有很大的难度，也就是过去的经济发展方式难以为继。

　　今年是转变经济发展方式开局第一年，情况怎么样呢？我们可以看到，尽管总体来说经济的GDP增长在9%以上，仍然乐观，受到食品价格上涨的因素，CPI居高不下，通货膨胀的形势还是比较严峻的。一些中小企业遇到比较大的困难。投资仍然保持较高的增长，消费需求，反而有一些回落，高耗能产业有一些反弹，产业结构的调整比较缓慢。总体看经济增长方式仍然是粗放型要素的投入。今年本来是转变经济发展方式的开局之年，但是一些经济指标尽管总体比较平稳，可是一些结构失衡的问题还有进一步加剧的可能。在这种情况下，我们要坚决贯彻“十二五”规划精神，紧紧围绕转变经济发展方式这一主线，以深化改革，推动结构调整为我们未来的发展创造一个比较好的条件。这方面提高认识非常重要，究竟什么问题阻碍了经济发展方式的转变。在这方面我个人认为，很多学者也都进行了分析，我认为是政府与市场的失衡是诸多经济社会问题存在的根源。可以举出经济中很多经济结构失衡的问题，社会矛盾尖锐的问题，关系紧张的问题。这都和政府和市场的关系没有很好的处理好，边界没有界定是有直接关系的。

　　在经济方面，我们可以看到有三个大的问题：一是投资和消费失衡，现在这样一个关系可以说仍然没有得到很好的调整，调整非常缓慢。二是国际收支失衡，这个问题非常严重，今年上半年外汇储备已经超过三万亿美元了，随着美国债务危机的恶化，刻不容缓。三是产业结构失衡。我们第三产业的发展远远低于一般发展中国家，低于世界平均水平都是10到20个百分点长期徘徊。从进一步发展来看，要下大力气作出调整。经济上的问题还有很多，城乡关系等等，我就举这三方面的例子。

　　从社会角度来看，问题比经济方面可能更显得紧迫一些。研究经济学的看经济宏观指标还比较乐观，研究社会学的，对于当前的形势基本看法比研究经济学的更加感到面临的情况更加严峻。从社会角度来说，问题很多，中央一再提出加强社会管理，建立和谐社会方面。现在看来突出的问题也有三个方面：一是收入分配制度不合理导致国民收入分配严重扭曲，这里有大量的数据都可以说明，从总体看是我们衡量一个基尼系数，分解还可以看到其他更多的分配结构方面存在的问题，也就不一一列举。二是土地财政，土地问题也是今年年会分会场一个重点讨论的，催生土地财政，造成地方政府一些不合理的行为，突出表现在失地农民的问题和城市拆迁造成的非常尖锐的矛盾，像自焚这样的一些极端的案件都是在土地问题上出现的。三是公共产品提供不足，公共服务均等化需要提高。当前比较突出的问题，是对于农民工在提供公共服务方面，特别是现在研究新生代农民工，目前全国有1.6亿多农民工，享受的社会保险最高的是工伤保险也就是30%多一点，其他几项有的只有10%，有的10%都不到。城乡由于户籍制度的改革，和户籍制度密切相关的社会保障和公共服务体系的完善等等，这些问题都是非常突出的。

　　无论是经济上的三个问题还是社会上的三个问题来看，种种的经济与社会这些失衡现象，都与政府和市场的定位失衡是直接相关的。如果说中国式发展道路的突出特色是政府主导，就是总结我们前一阶段改革取得成绩的时候，很多学者包括国外的一些学者都肯定这一条，中国取得成功是政府主导。如果说我们前一阶段发展的突出特色是政府主导的话，在发展和改革的初期，这一模式的运用能够集中力量办大事，帮助我们攻坚克难取得非常显著的成绩。到了新的发展阶段，我们应当看到这一模式导致的问题是政府与市场的关系剪不断，中央政府与地方政府的关系理还乱，发展总是有阶段性的，我们现在是从低收入向中等收入发展的阶段基本上完成，从中等收入向高收入发展在国际上就有一个比较著名的中等收入陷阱问题，可以分析很多国家，包括拉美和亚洲一些国家，在这个阶段长期停滞，有的停滞20年、30年，这种停滞各有各的原因，如果说中国有面临中等收入陷阱的问题，很大程度上是由于政府和市场的界限没有划得很清楚所带来一系列问题，反而使我们陷入中等收入陷阱，各个国家的情况不同。

　　我们应当看到这方面存在的问题，刚才高主任谈到有一些学者由于我们前一阶段，特别是在世界金融危机过程中取得比较好的成绩，把中国取得的成绩要把它固化成一种模式，而且在固化模式的过程中，还特别突出这种政府主导的作用。我认真查了一下，真正提出“中国模式”的还真是外国人，是美国哥伦比亚大学1994年和1995年提出来的。后来也有一些著名的经济学家更直接的分析为叫做“中国经济高速增长的密码就在于地方政府的竞争，就是县域经济的竞争，因为你要提出“中国模式”，总得说出“中国模式”和“美国模式”和一般市场经济模式有什么不同，大致差不多何必叫“中国模式”呢。这一点确实是地方政府竞争，包括县域经济竞争，的确是其他市场经济国家所没有的。我们应该看到地方政府之间的竞争，我们600多个市，2000多个县像企业一样竞争，地方政府利用自己手中的权力，利用自己资源配置各方面的行政权力，综合利用，极大促进我们GDP的增长，但是发展到一定阶段，积累的问题也不得不重视。比如重复建设是非常严重的。资源的浪费、环境的污染，政府取代市场，特别是地方政府成为资源配置的主体，使得我们市场配置资源的基础性作用很难发挥。

　　造成三方面的后果，正如彭森主任提出的，一是政府对经济活动干预过多，直接介入市场微观经济活动，充当市场中重要的竞争主体，县域竞争就是政府在竞争，与民争利，造成政府的角色越位。二是政府职能交叉重叠、职权划分不清，常常出现不该管、乱管，或者该管没人管的现象，造成政府角色的错位。三是公共服务提供不足，在某些公共领域出现政府缺位。

　　当前中国经济社会面临的诸多问题，根源在于政府和市场之间的关系亟待进一步理清，尤其合理界定地方政府与市场的边界，这是当前突出的问题。当前由于块块分割的问题没有改变，中央政府在放权方面做了不少工作，但是地方权放给地方政府，地方政府往哪里放，这就有问题。基本上是地方政府全面的社会经济在控制。这就是很多学者提出来叫做“诸侯经济”问题，过去条块分割当中“块块分割”不仅没有解决，还可能演化为“诸侯经济”，我们现在可以看看，地方政府对于经济的控制是非常全面的，下达GDP指标、投资指标、招商指标等等，有的一直下达到街道。最近我看到好像是南京市今年3月份取消了区外的一些街道GDP指标，说明长期在考核这样的指标。我们有一些长期从事计划经济的老领导都说，我搞计划经济的时候从来没有把GDP指标下达，当时不叫GDP，叫工农业生产总值，都没有下达到街道。现在来看要改变这种办法，要有深层次的考虑，扭转这个惯性，这种路径依赖还是非常严重的。拿今年来看，我们“十二五”时期中央制定的GDP增长指标预期是7%，今年是8%，但是我们实际上全国9%以上，地方加起来远高于9%的数字。就是这样还经常觉得我们可能硬着陆，对于这个问题，当前看了很多经济学文章也比较困惑，如果说9%就担心硬着陆，那我们“十二五”规划不就是硬着陆规划吗？刚刚通过的“十二五”规划，今年是8%，“十二五”时期是7%，怎么到了9%就这么担心呢？这要跟地方去谈，我们还是要抓住机遇，再加大投资，招商引资，GDP还要抓住这个机会，弯道超车，还要继续抓住这个机会，现在还没有把这个问题处理好。

　　怎么把这个关系处理好，这是非常难的问题，提出来很多年。关于经济增长方式，过去是经济增长模式，现在是经济发展方式的提法，从“九五”、“十五”“十一五”就提出来，现在作为主线在“十二五”提出来，始终转不过来，大家进一步认识到深层次的机制体制的问题需要认真的研究，需要全面深化改革来理顺政府与市场的关系。这里面包括内容很多，稿子上都有，我就把题目说一下，强调一下关于社会组织方面的问题。

　　一是加快政府职能的转变，打破条块分割，建立合理的政府绩效管理机制，完善法律法规，与法律法规来理清政府和市场的边界，从根本上约束政府的行为。刚才高主任提到推行垄断行业国有企业的改革，这方面要加快政府职能的转变，政府职能不转变，发展方式也谈不到转变。

　　二是深化财税体制改革。其中包括政府收入体制改革，政府支出体制改革，关键是理顺中央与地方的财税关系，现在地方政府说，你批评我，我搞地方财政，我不搞土地财政，公务员发工资都发不出来，政府管理很多事情，财权、事权不匹配，在这些方面应该做哪些调整都是很重要的。

　　三是深化土地制度改革，包括建立完善农村土地流转制度，完善土地征收制度，逐步取消土地的双轨制等等。

　　四是加快收入分配制度改革，“十二五”已经明确提出来，要提高劳动报酬在一次分配中的占比。这个问题不是很大，一开始有争论，现在基本的认识趋向于一致。还有一方面的问题是扭转二次分配逆向调整的趋势。这个问题一些学者提得比较明确，我们前一阶段社会保障主要是扩大覆盖面，很多农村居民、城市居民在职工以外没有扩大进来，现在都已经扩大进来，认真一分析感觉到有新的问题。过去大家关心的是公共服务和社会保障有无的问题，现在基本都有了，群众逐步把目光，转向水平高低的问题。本来收入就低，国家给了我保障，他们收入高的保障更多，这个有很多数据可以说明，现在无论是群体之间、城乡之间、区域之间，我们的公共服务和社会保障问题都存在着逆向调节的问题。解决起来需要政府明确责任，要做很多工作。

　　五是加强社会体制改革。这里最重要的问题是关于社会组织的发展问题。没有社会组织的发展，在政府、市场中间就是一个很大的空缺。为什么政府的职能跟市场很难完全发挥市场调节配置资源的基础性作用呢？因为过去计划体制下是政府作为全社会资源配置主体，现在转向市场以后，市场主体是多元化，有供给方、需求方，在供给方还有不同行业、不同界别，这样的情况，我们的利益主体多样化，在这种情况下有相同利益的利益主体，客观上就有一个组织起来对自己进行维权，同时为了维权必须进行自律这样的社会组织。我们可以看到西方国家的社会组织，伴随着整个工业化的进程，一直是逐步发展起来的，到现在在社会中发挥很大的作用，他们的行业协会、公会、工会、雇主组织，这些在社会中发挥大量的、不同利益群体的自协调和自律机制。我们现在这方面是很大的一个空缺。这就使得政府一再讲政府转变职能要把管不了、管不好、不该管的事交给市场、企业、社会组织和中介机构去做，但实际上我们大量的中介机构、社会组织仍然处在一个官办、官管、官运作的状态，所以政府的职能就很难转出去。那么培育社会组织的发展，对于政府转变职能具有关键性的作用，而这一条就涉及到社会体制，甚至于进一步关系到政治体制改革。

　　在这方面我们非常高兴的看到，近年来也取得一些可喜的进步，比如北京市今年就规定工伤、经济、社会福利、公益慈善、社会服务这四类社会组织可以直接到民政部门登记注册，无需再找主管单位，而且民政部表示，将借鉴和推广北京经验，使公益慈善、社会福利和社会服务这三类组织有望望由民政部门承担起业务主管职责，这样发展起来，不同利益群体之间的矛盾在很大程度上可以通过各自组织对话协商加以协调和调节，不至于什么事情都闹到政府那儿，政府就永远处在社会管理事务的第一线，很难办。应该认识到，当前由于缺乏灵活的社会协调机制与政府过多的行政干预有关，无论是在经济领域还是社会领域，现在只要出现了问题，解决的办法就是针对这个问题设立一个行政考核指标。然后建立一把手责任制，有的地方甚至是一票否决制，一把手就是层层分解，行政分解，这些都是不断加大行政手段的办法。

　　刚才吉林副市长讲到，总结北京市经验的时候讲到不改变过多用行政手段管理经济和社会的局面，就不能够真正发挥市场配置资源的基础性作用。要想这样的话，改变这种遇到事情就设行政指标，哪个问题突出，就是一把手责任制，行政手段下去，根本的问题就是要培育和发挥社会组织的作用。只有这样才能够真正建立“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实遵循民意的决策机制”，这是胡锦涛主席提出来，建成全面表达社会利益，有效平衡社会利益，科学调整社会利益的利益协调机制。没有这种群体的自协调，都是政府在这里出面，怎么能够建立这样一种利益表达、利益协调、利益平衡机制，这是很难的。这样就可以使政府，尤其是地方政府从无所不包的经济与社会管理事务中解脱出来，真正把那些不该管、管不了、管不好的事情交给企业、社会组织、中介机构去完成，充分发挥市场配置资源的基础性作用，使社会体制、经济体制、政治体制、文化体制“四位一体”，协调发展。

　　中国改革发展进入新的阶段，已经从个别突破发展到整体推进的新阶段，改革的整体性、协调性、前瞻性必须增强，应该在理顺上有所创新，要反思政府和市场之间的关系，坚持市场化的改革方向不动摇。金融危机爆发之后，经济学界对原有的经济体制、经济理论进行一些反思，进一步认识到，完成自由放任的市场经济是不可取的。但是，过度强调行政干预，把中国经济中存在的行政干预和地方政府之间的竞争认同为中国模式的优势同样是不可取的，应该深化改革，理顺政府和市场之间的关系，要在思想理论方面加强研究，辩明方向，全面总结中国和其他国家在经济发展中的经验和教训，同时在执政能力上有所创新，全面深化改革对提高党的执政能力、政府管理能力提出一个考验。

　　在这方面经济体制改革研究会是学术性团体，在这方面我们有一定的或者有比较大的自由度，要探讨可能有不同的观点，有不同的争论，可能也有一些失误，但是在这方面应该在经济体制改革研究会中形成比较包容、宽容的，使各方面不同的意见能够在这里展开充分的争论。当然我们总的是要在党的十一届三中全会以来，各项指导思想这样的方向，坚持社会主义市场经济方向下来展开我们充分的讨论。

　　以上是我的一些意见，说得不对，希望大家批评指正。谢谢。