农村土地改革是一个绕不过去的坎，是破除城乡二元体制的起点。

　　“农村土改是绕不过去的坎， 是破除城乡二元体制的起点”

　　专访同济大学政治与国际关系学院教授谢岳：

　　早报财经跨年报道

　　⑩土地改革建言

　　早报记者 曹虹

　　“农村土地改革是一个绕不过去的坎，是破除城乡二元体制的起点，同时也是中国整体上实现现代化的一个决定性因素。但20世纪70年代末以来的有关政策一直在兜圈子，并没有出台解决根本性问题的政策。问题的根本是对农村土地进行市场化的改革，明晰土地的产权，并用法律保证农民的产权，这涉及8亿中国人的福祉。”同济大学政治与国际关系学院教授谢岳如是说。

　　21日上午，谢岳在其办公室接受了早报记者的专访。谢岳目前的研究领域为抗议政治，此前其曾主持包括《和谐社会建构过程中的社会抗争与政治稳定》、《当代中国乡村群体性事件与政治稳定研究》在内的多项“维稳”课题。面对当前的土地政策，谢岳直陈中国的政治根基在农村，农村的稳定是当前中国最大的政治。而现在执行的土地政策正有动摇农村稳定性的风险。

　　“农民甚至通过一些极端的方式抗议(现行的土地政策)，因为这一次已经触及农民最底线的生存伦理。”谈及国土资源部2006年开始试点的“土地换社保”和“土地增减挂钩”政策，谢岳如是说。

　　谢岳表示，现有土地政策的不合理，已经引起了一些抗议。从抗议政治的角度去分析，抗议特别是集体抗议，是对不合理政策的一种反应。比如大量的上访，还有更激进的堵路、围攻政府官员、自焚等方式。就在2010年底，谢岳出版了《抗议政治学》一书，系统地阐述了抗议政治学的理论框架。

　　在谢岳的“抗议政治学”理论框架里，抗议是一种促进社会民主转型的力量。谢岳说，目前的研究成果显示，任何国家的民主转型都是和抗议政治直接相关的。谢岳认为，集体抗议才是政治转型的终极动力，因为大量的历史事件为它的理论论断提供了有力的证据。中国农民现在的抗议，将如历史上推动农业税取消一样促进土地政策的调整，但时间将很长，代价将很大。

　　“挑战了农民生存伦理”

　　这次的土地改革挑战了农民的生存伦理。如果这样的政策不能得到有效遏制，中国的农村会进入新一轮的不稳定阶段。这会动摇国家的土地根基。

　　东方早报：农村土地改革问题在2010年表现得更为突出，农民“被上楼”、上访，成为我们经常看到的新闻头条。你如何看待当前农村土地问题的这种冲突？

　　谢岳：我在两三年前就关注到这件事情。当年回江苏沭阳老家过年，我出生的那个村子已经全被夷为平地，被拆迁人获得的补偿非常低，每户在8000-10000元左右，这些农民无家可归，买房买不起，相对富裕的农民原来造的祖屋、边屋，造价就要在十几万元。第二，他们根本不知道去哪里盖房子。

　　后来了解到，拆迁之前要签合同，村干部让农民签约时很蒙蔽，还有一个特点是强迫性。这个政策的背景叫土地增减挂钩和土地换社保。我本人就有这样的经历。

　　去年下半年我在国外时，得知国内因此发生了好几起自焚事件。有网友做了个“血房地图”。从标注的地图可以发现暴力拆迁的地方主要集中在东部沿海，这也说明东部发达地区对土地的需求很大。

　　东方早报：你觉得这些失地农民抗争的动力来自哪里？

　　谢岳：对失地的农民来说，这次的土地改革挑战了农民的生存伦理。你抢去了他的饭碗，你让他们无家可归，已经到了极限了。这叫正义感，也就是说你都让我没饭吃了，农民只能抗议。这不同于土地改革的前面两次高潮。政府对农村的一个改造、现代化，其实有三大高潮。

　　第一次是1978年前，尤其“大跃进”和人民公社时期，土地全部收归国有，农民吃大食堂。但那时候情况不大一样，你有饭吃我也有饭吃，你没饭吃大家都没饭吃，农民有地方住，农民看得起病，农民还能免费受教育。尽管当时整体大家都很贫困，我觉得农民的生存状态要好于现在。但1978年前的这场运动不能称为现代化，不是一个国家追求现代化的方式。这段时期国家在农村的政策是以平等为导向的政治实验，不同于后来以效率为导向的现代化运动。

　　20世纪80年代全国农村开始实行土地承包。农民一下子从农民公社解放出来了，有地种，有活力了，有积极性了。农民能通过种田种地致富了，这在中国历史上非常了不起。但到了20世纪90年代，形势急变，也就是税费改革。农民、农村的各种税费负担越来越大。这其中有非常复杂的背景。中央的财税改革，把财政的负担一级一级地往下降，把财政压力压在了基层，导致基层乡政府在财源不足的情况下，向农民伸手，导致乱收费。

　　因此，在20世纪90年代，农村出现了大量的激化事件，比如在四川仁寿。

　　这是第二波国家政策产生的反应，和第一次是不一样的。当时农村问题更多的是在于：地方政府从中抽取的更多，而国家回馈的很少。但经过农民的抗议和一些专家的呼吁，从20世纪90年代末期开始，国家调整了这一政策，比如2006年破天荒地取消农业税，种粮有财政补贴。农村的矛盾在20世纪90年代末至2006年间开始趋于缓和。

　　东方早报：你的意思是现有的土地政策让农民很不满意？

　　谢岳：国家的土地政策实际上是在2006年开始改革。2006年，国土资源部在全国4个地方开始试点土地改革，就是“土地增减挂钩”和“土地换社保”。目的是缓解地方政府在经济发展中的土地需求。

　　但到2008年、2009年，这个试点地区扩大到19个。但实际上，土地增减挂钩和土地换社保的地区远远超出这个范围。即使那些被列为试点范围的省，其本省试点的范围也非常大。比如山东济宁市就有5000个村庄全被列入试点，这是非常不正常的现象。地方政府官员都非常有积极性搞这样的运动。现在试点的范围太大了，完全失控。

　　中国很多政策都是先试点再推广，但这个政策非常奇怪的是，地方政府非常积极地试点，而且都有指标——我们今年需要土地，要从土地增减挂钩、土地换社保中新增多少土地，用于工业和商业开发。

　　这反映出地方政府对这一政策积极性，和土地财政非常有关系。现在地方政府因为受限于中央18亿亩的耕地红线，要想尽办法获得更多的工业用地和商业用地，瞄准的就是农村。

　　这个政策的背景之一是政府需要土地，因为土地财政；之二是为了经济发展，政府需要一些土地，但城市的土地是很有限的，接下来就瞄准农村。

　　国家的导向就是GDP，国家也知道地方这几年土地已经利用得差不多了，但又说要18亿亩耕地，于是就想到了这样一个变通的办法。明说的是耕地保护，土地整治、集中利用，实际上看重的是土地背后的商业价值。

　　这是一个基本的背景，所以我觉得这次运动，对农村是一次更严重的剥削。农民通过各种极端的方式抗议，他不同于上世纪90年代，更不同于国家1978年前对农村的改造。这三个时段完全不一样。上世纪90年代还没有挑战到农民的生存伦理，但这一次就触及人们最底线的生存伦理。如果这样的政策不能得到有效遏制，中国的农村会进入新一轮的不稳定阶段，会超过之前。我觉得根本问题还在于它会动摇国家的土地根基，这是非常严重的问题。

　　超越中国国情的现代化

　　中国搞现代化一定要尊重国情、重视“三农”。现代化的目的是人们生活能更美好，但是如果以牺牲大多数人的利益，来成全少数人的生活，这会留下很严重的问题。

　　东方早报：从20世纪80年代开始，城乡二元体制已经严重阻碍了农村的发展，其中地权的不平等是一个重要的壁垒。你觉得中国应该如何破除城乡二元体制？

　　谢岳：土地的地权是破除城乡二元体制的一个起点。农民没有别的工作，他的工作就是种地，农民也没有财产，土地就是财产。如果他的饭碗不能稳定，社会当然不会稳定。这么多年，我们一直在琢磨农村怎么进行改革，根本问题是地权问题。为什么20世纪80年代农村能那么繁荣，是因为土地所有权方面进行了新的尝试，给予农民更多的支配土地的权利。但是20世纪90年代这个政策做得不够，遇到了瓶颈。所以需要在土地产权问题上做出进一步的改革。

　　第一先定性土地是谁的，然后要有一系列的法律配套，来保护其产权。就好像城市人有房子，但如果法律不能保证你的产权，房子还不是你的。因为农民没有别的财产，如果土地又不归他，他就身无分文了。身无分文怎么能稳定呢，现代化如何能推进下去，市场经济如何能推进下去？农民的消费能力都没有，怎么搞市场？至于农民拥有土地以后怎么去支配，怎么去使用，这个可以去讨论。

　　东方早报：中国农村应该走怎样一种现代化模式？

　　谢岳：中国的国情是8亿农民，大量的人口分布在农村。中国的稳定在农村、在农民，这就是最大的政治。

　　中国很多政策，在中央是合理的，但地方执行起来问题很大。比如这次国土资源部对农村土地政策的一些说法，到了地方完全不是这么回事。中国搞现代化一定要尊重国情，中国一定要重视“三农”。现代化的目的是人们生活能更美好，生活能更有秩序，社会能更健康地发展。但是如果以牺牲大多数人的利益，来成全少数人的生活，这会留下很严重的问题。因为一个社会长期地制造城乡不平等，这个社会不可能健康地发展，我们已经吃了很多苦头了。

　　以国情为主的话，中国的现代化不应该达到现在这个程度，更不要说往前推了。因为一个国家的现代化水平取决于其国情。印度就是一个案例。印度的贫穷、受教育程度要比中国复杂得多，所以现在它现代化的程度不高，其实那个是基于国情的现代化、不是超越国情的现代化。超越国情的现代化就是拔苗助长，以后会有很多很多问题。中国目前的现代化模式是以牺牲农村为代价的，所以“三农”问题一直是中国的痛。每年1号文件都是关于“三农”问题，以这种安抚的方式来缓解农村问题。中国的现代化，按照自发现代化来说，不应该维持在现在这种水平，应该长期维持在一个比较低的水平。

　　没必要下达耕地保护指标

　　问题是农民也要上得起楼，问题是农民在劳动力市场有没有竞争力，政府又是如何解决农民这种低竞争力的劳动素质的问题。政府必须投入更多的钱去搞教育，这是一系列的问题。依靠强制力量导致农民被现代化、被工人，是不对的。这需要大量的长期的基础性工作。

　　东方早报：农民在以激烈的方式去抗议，比如宜黄拆迁、自焚的唐福珍等案例，这能促进土地政策的调整吗？

　　谢岳：能促进、有效果，但代价很大，而且时间很长。就像取消农业税，中国农村可能大致经过了10年的时间去抗争，最后使得税费的负担减轻。这次运动也会类似，如果政策不能被有效阻止和停止，也会经过很长的时间、会付出非常高的代价，来改变这个政策。在中国，政策改变存在迟滞性，这与政府的性质有关，即使是激烈的抗议，政府的回应也不是直接和及时的。

　　东方早报：但难道一定要以这种极端的方式才能引起关注？

　　谢岳：现在大部分人是理性的，大多数采取的方式是理性对抗。被推向极端的人也有过理性的阶段，但如果和平的方式都没办法解决问题，就只能以死抗议。动农民的土地，是涉及农民的生存权的问题。现在的以死抗议和1990年代抗税的程度是不一样的。我觉得这样的运动如果不制止的话，是非常危险的。

　　东方早报：那么如何避免局面的进一步恶化？

　　谢岳：农民的极端行为已引起政府的关注，2010年11月10日温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。但我认为很难制止，因为后面的动力太足了，而且利益链非常长。利益链非常长，你想改变它，就会受到很多限制。我对此不乐观。而且全国那么多地方搞试点，那么多农民没有被安置好，已经形成了很多问题。

　　东方早报：我在采访中发现，很多农民还是觉得中央的政策是正确的，只是地方政府执行过程中变形了。是否只是在执行环节上出错了？

　　谢岳：对此，我不完全认同。比如18亿亩耕地红线的问题，说这是国家的命脉，涉及粮食安全问题。我觉得未必如此。我觉得中央的这个政策还是太保守了，不适应经济全球化的逻辑。美国种地比我们便宜得多，粮食也比我们便宜。你完全可以通过进口，18亿亩耕地这个紧箍咒可以不要念。我在新加坡访问时发现，新加坡资源很少，完全靠全球化。这个完全没有问题，因为全球化你也受益，我也受益，已经成为一个制度。不像100年前，你的水源、粮食会被切断，但现在已经很难发生这种问题。

　　耕地的保护是需要的，但是不是要这么保法，没必要下达什么指标。如果政府从土地束缚中解放出来，会缓解它们对土地的需求。

　　你可以把土地更多地收作工业用地，但问题是你要让农民能生存，要有能力把农民吸纳为产业工人。如果农民能长期稳定地工作，当然比种地好。农民不是不愿意“上楼”，问题是他也要上得起楼，问题是他在劳动力市场有没有竞争力。你如何解决农民这种低竞争力的劳动素质。你必须投入更多的钱去搞教育，这是一系列的问题。依靠强制力量，农民被现代化、被工人是不对的。这需要大量的长期的基础性工作。

　　农民诉求尚不具公共性

　　一些政策实际上是在毁灭中产阶层。当他们的利益被剥夺得越来越多、生存越来越难的时候，他们最终会从政策的同情者、旁观者转变为抗争者，农村的稳定更不可靠了。

　　东方早报：我们现在能看到一些抗议的形式，这些事件经由媒体的报道或者网络传播，得以被更多人知道，从而形成一种监督。你认为现在农民的抗议有些怎样的特点？

　　谢岳：尽管遭到很多农民的抗议，但这些抗议多数规模较小，提出和平性、私人性的条件，没有提到政治条件。比如，失地后的补偿，是非常具体的私人化的诉求。这样私人化的诉求尽管不会对政治稳定构成直接的挑战，但会对政治稳定构成潜在的风险。因为抗议会演变，最初是和平的抗议，但如果长期以来通过合法的渠道不能解决问题，最后就有可能把抗议升级了。

　　在条件具备的情况下，私人性的抗议会逐步演变成带有集体性、公共性的诉求，最后演变为政治性的诉求。

　　私人性的诉求一直得不到满足，它的方式会升级、诉求的层次也会升级，这有个演变的过程。从这点来看，农民现在的诉求虽然不具有公共性，仍然对政治稳定具有潜在的影响，所以不能打击，不能大意。严厉打击和不理不问是抗议升级的动力。

　　东方早报：中国的农民本身已经出现了一些变化。一些相对富裕的农民受到的侵害相对比较小，他并没有动力去抗争，抗议者队伍本身出现一些分化。

　　谢岳：抗议政治强调团体或行动者内部团结，团结才能有集体运动、才能有规模行动。这种分化很正常，在抗议群体都有出现，但是需要积累、需要发展。比如现在富裕农民的利益没有受到侵害。但一个政权在发展中一定会出现一些掠夺中产阶层的手法。比如现在的高房价，让这个群体越来越穷，越来越对政府不满。中国社会的一些政策，实际上是在毁灭中产阶层。当他们的利益被剥夺得越来越多、生存越来越难的时候，他们最终会从政策的同情者、旁观者转变为抗争者。

　　当然中产阶层不可能是抗议的第一波人，在任何国家都是这样，但他们会在抗议的中间阶段出现。一旦他们出现，对政权将是致命的。很多国家通过抗议的民主转型都有同样的规律。所以这个政策如果一直延续下去。可能不仅贫困农民被剥夺，相对富裕的农民也被剥夺。被剥夺以后，就成为一个潜在的抗议者。一旦农村的富裕农民都成为抗议者，农村的稳定就更不可靠了。当然这样的情况还没有完全出现。

　　抗争已经发生作用了

　　20世纪70年代末开始的政策一直在兜圈子，并没有触及根本。重庆的“户口换土地”也是在兜圈子，在20世纪80年代甚至20世纪90年代早期是很有吸引力的。因为户口意味着很多福利，但现在吸引力不大。

　　东方早报： 除了许多的农民直接成为抗争的主体，现阶段的抗议还有哪些特点？

　　谢岳：我们看到，媒体作为公民社会的一个要素，在中国社会的抗议作用很关键。很多农民都会找媒体曝光。

　　另外就是知识分子的介入，通过采访、写文章、建言等，对中国农村的土地政策产生一些影响，通过改变立法者来影响政策。还有一些公共知识分子，直接地参与一些公共事件，来影响社会。比如钱云会案中，就有学者或组成独立调查团，或作为个体发言。

　　同时要关注维权律师，最近几年他们发展很快，和政治的碰撞越来越多。他们已经积极地介入一些案件，免费代言。这部分人数量不多，但影响很大，和知识分子的影响几乎旗鼓相当。

　　还有一个现象，知识分子和维权律师联手参与公共事件。这是抗议的一种新的变化。如果能够出现跨阶层的动员，这是非常重大的事件，因为能动员起更多的力量。

　　未来，中国抗议的群体除了抗议者本身，知识分子和维权律师是非常重要的第三方。当然他们本身也是行动者。

　　东方早报：你之前在《社会抗争与民主转型》中认为，抗议会促进国家的民主转型。你现在还是坚持这样的观点？

　　谢岳：抗争已经发生作用了。中国已经发生的抗议都是零星的、规模不大的、私人的。农民的抗议使得地方政府不能违法、不能乱来，一些政策有所改变，比如2006年农业税的取消，就和抗议有直接关系。比如最新实行的城市拆迁条例，和住户的抗议有直接关系。

　　中国社会的进步主要靠的是人民的积极抗议。任何政权都不会无视民众的诉求。中国政权是建立在合法性基础上的。抗议的作用有几个层面：一是监督政府行为，二是改变政府的决定，三是改变政权。中国的抗议所产生的后果主要是前两个方面的。

　　东方早报：我们是否已经陷入“维稳的怪圈”：各级政府将大量的人力物力财力用于维稳，但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减，反而不断增加。

　　谢岳：中国稳定的关键在农村、农民。政治根基在农村。

　　土地对农民而言，是他的工作，是联系社会的很多方式。你把土地给他了，等于把农民稳定在农村。2008年金融危机的时候，有2000万农民返乡，如果这些人在城市没有根，在农村没有地，一定会给稳定带来很多麻烦。土地对农村来说，很重要。

　　土地换社保本身就不公平，你给农民很低的社保，却可以高价地卖地。这里面有一系列的问题。陈锡文(中央农村工作领导小组办公室主任)就说了，社保本身就是政府提供的公共服务产品，作为一个条件是不公平的。目前城市的社保还没有健全，你怎么去把农村的社保做好。

　　我在《天价维稳拖垮地方财政》一文中提过，中西部的很多地方政府财政亏空很重要的开支就是维稳。一个甘肃的案例显示，其2008年的财政收入90%用于公检法。

　　土地的产权问题，是根子问题。市场改革最基本的一点是产权要清晰，这涉及8亿人。中国的农村土地改革是一个绕不过去的坎，但20世纪70年代末开始的政策一直在兜圈子，并没有触及根本。重庆的“户口换土地”也是在兜圈子，在20世纪80年代甚至20世纪90年代早期是很有吸引力的。因为户口意味着很多福利，但现在吸引力不大。

　　◎ 早报财经跨年报道·“吾土吾民”

　　早报财经跨年报道“吾土吾民”专题到此告一段落了。

　　从2010年11月开始策划到如今，时间已经过去近3个月。其间，《国有土地上房屋征收与补偿条例》在历时近两个月的第二次公开征求意见后，于21日全文公布。这是在回应民生的关切，也为早报财经新闻中心同仁在上海、北京、成都、重庆、河北、江苏六地的采访，作了最好的注脚。

　　农民“被上楼”、土地占补平衡……2010年，从民间到朝野，诸如此类的沉重话题被热议。10篇凝聚同仁心血的长文，惟一的期望是带着旁观者，触摸“吾土吾民”在这轮轰轰烈烈的城镇化进程中的焦虑与渴望。虽然，这很难，3个月的时间，在历史长河中砸不起一个水花。但至少努力过。

　　2011年，希望沉重能少一点、再少一点。以此，告别熙熙攘攘的2010年。