十年里，内蒙古GDP获得全国八连冠，但人均收入尚不及全国平均水平

　　在五个自治区里，内蒙古最后一个拿到中央扶持政策意见

　　意见的核心是中央和地方、央企和地方重新划分蛋糕

　　不过，包括资源税、央企本地纳税，以及农牧民入股能源企业等诸多关键改革，意见都没有给出明确的时间表

　　南方周末记者 陈楠

　　不要钱要政策

　　“我们要的政策大部分都提到了。”

　　“总算是等到了。”内蒙古的官员们终于舒了一口气。

　　2011年6月29日，将近1.5万字的国务院意见出台，他们盼望已久的国家对内蒙古的扶持政策终于浮出水面。

　　在此之前，6月15日的国务院常务会议上，总理温家宝提出“研究部署进一步促进内蒙古自治区经济社会又好又快发展的政策措施”。事实上，相关准备早已完成。2009年中央最高层就指示，“同意研究制定支持内蒙古发展的政策意见”。2010年8月，内蒙古完成了一份“非常厚”的报告，递交给了当时来内蒙古考察的一个庞大的国家调研队伍。调研队伍由国家发改委副主任杜英带队，队中的159人来自四十多个国家大部委，与2007年4月中央派去新疆的调研团队阵容相似。

　　本来，按照当地官员的推算，今年3月两会期间就能收获到国务院的橄榄枝，没想到还是推迟了三个月。“从国务院会议上传达出的信息看，我们要的政策大部分都提及了。”段连敖告诉记者。6月22日，当这位内蒙古自治区人民政府研究室综合处处长接受南方周末记者采访时，意见尚未公布，但他手边工工整整地放着一份打印出来的国务院会议上透露出的意见内容。

　　段所在的参事室在2009年底承接了制定此次政策意见的前期工作。当时的内蒙古依靠丰富的能源，其GDP增幅已经连续多年全国第一，并从2003年至今一直保持着西部人均GDP第一的成绩。

　　“最初的时候我们就提出内蒙古不能和新疆、西藏攀比，不可能要求国家投那么多钱，或者让那么多省市对口支援，这不现实。”段连敖说，所以他们争取的重点是“要政策”，要政府松动对能源、资源深加工产生掣肘作用的政策，并出台支持新兴产业发展的鼓励政策。

　　在我国五个自治区中，内蒙古最后一个拿到中央扶持政策意见。

　　事实上，几个民族自治区在获得国家扶持政策方面，内蒙古是一贯的“落后”。

　　1999年推出的“西部大开发”战略，并不包括内蒙古。

　　“我们当时开会的时候就讨论怎么能说服中央把我们也当做西部开发的对象，比如从地理上来说我们的蒙西地区也应该算是西部的范畴。”内蒙古自治区鄂尔多斯市市委统战部副部长石忠勤告诉记者，“那时我们先在内蒙古商量好对策，然后由当时的自治区主席储波一次次带队到北京斡旋。”

　　努力一年后，在西部大开发实施的第二年内蒙古最终以“10+2”的身份，“插班”加入西部大开发。

　　资源税改革或将启动

　　如果比照新疆，按能源价格的5%收取煤炭的资源税，那内蒙古每年的资源税将多进账50亿。而2010年，内蒙古全区的财政收入近1800个亿。

　　这次国务院给内蒙古的扶持政策涵盖财税、产业以及土地等多方位政策。

　　财税制度新规，实际上是试图重新确立内蒙古和中央政府以及在蒙的能源央企之间财富分配的办法，把更多的财富留在地方。

　　资源税就是其中一个巨大的蛋糕。

　　资源税改革其实学界已呼吁多年，但直到2010年中央召开新疆工作座谈会后，新疆成为了第一个摘桃子的人。

　　把石油天然气等能源按照从价而不是从量征税后，新疆一年就多收三四十个亿。

　　如果内蒙古比照新疆，按能源价格的5%收取煤炭资源税，那内蒙古每年将多进账50亿。而2010年，内蒙古全区的财政收入接近1800个亿。“即使要上交国家一大部分，但地方留下来的税也足够做很多民生建设了。”段连敖说。

　　另一个就是央企的结算。2000年后，在全国煤炭市场即将火爆之时，神华出手在内蒙古开发了多家煤矿，甚至兼并了原来属于自治区国资委的乌海煤矿。2002年煤炭价格一路飙升，内蒙古的煤把神华送到了中国最大煤企的位置。

　　但是，神华总部设立在北京，所有税赋全部在北京结算。“2001年，神华在鄂尔多斯零星开煤矿的时候，我们提过让他们把税交到我们本地，后来交了一段时间，2003年又都转移回北京。”石忠勤说。他一直非常关心这个问题，这几年鄂尔多斯政府通过提高项目审批门槛和神华交涉过，要把税交到本地，但收效甚微。

　　此次意见只是“鼓励”中央企业在内蒙古的分支机构变更为独立法人，实行税收属地化管理，但确定建立生态环境补偿机制，加大生态补偿力度。

　　此外，意见在新型化工、有色金属生产加工等产业对内蒙古实施“差别化政策”，而此前，受制于节能减排的压力，此类项目的审批大都是“一刀切”。

　　目前内蒙古煤化工示范项目已经实现了煤直接液化、煤间接液化、煤制乙二醇等5类项目。但国家发改委2010年1月已宣布，此后三年将停止审批传统煤化工项目，稳步开展现代煤化工示范工程建设和投产验收评价工作，原则上不再安排新的试点项目。“我们的煤制油项目早就能实现商业化生产，至今还只是停留在示范的年产16万吨产量上，神华在内蒙古的煤制油项目也还是年产50万吨。”内蒙古伊泰集团的一位部门负责人告诉记者，现在神华在新疆筹建的300万吨煤制油项目已经宣布要在三年内投产了，而且还是全球首家煤制油商业化生产企业。

　　按照意见中的表达，内蒙古的两个煤制油项目只能被“适时”推进产业化。

　　为了扶持内蒙古上大项目，在全国各地都十分紧俏的建设用地年度指标也会“适当增加”。

　　首度承认“国家能源基地”

　　“以前‘能源基地’这个词还是我们自己封的。”而国家正名后，内蒙古煤电外送通道受制于央企的短板有望解决。

　　在上周三颁布的这份名为《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》中，首次明确了内蒙古是“国家重要的能源基地”的战略定位。

　　事实上，内蒙古的煤、电产量都已是全国第一，“但是‘能源基地’这个词还是我们自己封的，国家之前没有给我们正名过。”一位内蒙古电力系统的内部人士告诉记者。

　　正因为没有国家的正名，内蒙古的煤炭和电力外运能力一直受制于这两个领域的央企。在刚刚过去的这轮几乎遍及全国的淡季“电荒”中，内蒙古本地的电网蒙西电网由于缺少通道连接到几乎覆盖全国大部分地区的国家电网，硬是不得不自废武功——当时，蒙西电网约三分之一的火电机组被迫停机，超过42%的风电机组弃风。

　　而煤炭外运的铁路通道绝大部分被央企神华占据，一般中小型煤炭企业只能依靠公路。长距离公路运输成本高企，反过来又蚕食了内蒙古煤炭价格相对低廉的优势。

　　而如今，占据了“国家能源基地”的全局战略高地，内蒙古煤电外送通道的短板有望解决。中央财经大学中国煤炭经济研究中心教授邢雷称，意见中提出的运煤通道，最大亮点是规划建设北煤南运新通道，每年至少新增上亿吨的煤炭输送能力。

　　意见中还明确了对于风电、光伏及太阳能热发电的支持政策。并把内蒙古电力外送通道“纳入国家电网建设总体规划，优先安排建设”。

　　将“富民”放在“强区”之前

　　引人注目的一条是，计划用10年时间，让内蒙古城乡居民收入超过全国平均水平。

　　过去10年间，内蒙古GDP增长速度在实现全国8连冠的同时，其人均收入却还不到全国平均水平。“如果用经济研究的角度看内蒙古的发展，就是资本收益远远大于社会百姓的收益。”内蒙古社科院经济所所长于光军告诉记者，“这就是一种很明显的非对称性。”

　　正是这种财富分配的极大不均，酝酿了社会情绪和矛盾。“2005之前，我们太注重经济狂飙，因此欠下的公益事业很多，像是养老补贴、一些免税和义务教育等，这些都是要做的了。”石忠勤说。

　　意见对内蒙古提出了富民时间表：5年后，人均收入达到全国平均水平；10年后，则超过该水平。

　　事实上，这一工作已经启动。2009年，内蒙古自治区党委书记胡春华在上任伊始，就下了一个判断，即经济高速增长，但未改欠发达地区的基本区情。于是，他提出了不再追求经济总量的增长，转而把工作重点转移到民生建设上，将“富民”放在“强区”之前。

　　胡春华曾先后在1983年和2001年两次赴藏工作，在西藏共有20年的工作经历。“胡书记来了以后拿出很多钱用于民生建设。我们算了一笔账，2010年内蒙古大概有1100亿元投入到了包括医疗卫生、社区设施服务功能完善等民生工程上。1100亿元相当于整个财政支出的一半。”段连敖告诉记者。

　　然而，造成内蒙古，特别是煤都鄂尔多斯财富畸形分配，最重要的因素就是能源。

　　近日住建部联合高和投资发布的《中国民间资本投资调研报告》称，内蒙古鄂尔多斯人均GDP超越香港，鄂尔多斯资产过亿的富豪人数超过了7000人，上千万的至少有10万。要知道，鄂尔多斯市区人口只有35万，加上各个旗县，总人口也不过150万。

　　而与此同时，一些因为自家草地被用来开矿，而被迫移民的农牧民，有些甚至都吃不起羊肉。

　　“牧民赖以生存的草地在土地的平面，而企业的开发是立体的，要往地下走。”内蒙古大学经济管理学院副院长赵海东告诉记者，现在补偿金只是补偿地上的草场，但真正增值的部分是地下。所以，补偿永远滞后或者低于这块土地实际带来的价值。解决的办法可以是让征用土地的农牧民入股煤矿。

　　这种建议在意见中得到了采纳：“鼓励农牧区集体和个人以土地、草场使用权入股等方式参与当地资源开发建设，增加农牧民财产性收入。”

　　没有时间表的改革

　　“意见是我们盼了很多年的，但未来为推进资源税改革等政策恐怕还得继续努力。”

　　然而，一切尚有许多不确定性。

　　意见中关于资源税等重大利益的调整和改革，其措辞大都含糊，且都没有明确的时间表。

　　此外，相对而言已经相当明确的节能减排指标松动政策，在内蒙古自治区上交的报告中，实际上有更详尽的说明。“报告对排放指标的说明非常细致。”内蒙古大学经济与管理学院副院长赵东海告诉记者，“我们在其中详细说明了内蒙古的森林、草原和荒漠都有很强的固碳能力，不能限制我们碳排放。而且还详细说明了应该从能源的生产还是消费端算碳排放量。”

　　作为鄂尔多斯市市委统战部副部长的石忠勤最关心央企本地纳税问题，但意见对其交代的最模糊，且存在很多税收漏洞。即使煤矿在本地注册，也可以通过在北京设立一个销售公司，先将煤炭以极低的坑口价卖给销售公司，再由后者按高价卖给市场，大部分税收还是转移到了销售公司的总部北京。“这个现象我在一些央企里已经有所察觉，但意见里没有说到这点。”鄂尔多斯市地税局税政科科长刘文清告诉记者。

　　实际上，在这份意见中对央企的限权多大程度上能实现不得而知。由于内蒙古经济高速发展的初期，煤炭、化工等行业需要神华这样有实力的央企提携带动，后者也凭借自身强大的资金、技术实力，在本身涉及的行业以外也产生了极深远的影响力，使得很多内蒙古的地方产业都是围绕在其周围建立起来的，央企在意见的模糊措辞中为自身利益博弈的空间不小。

　　“意见是我们盼了很多年的，肯定非常重视，而且里面也确实有很多政策让我们得偿夙愿。”一位不愿透露姓名的内蒙古自治区政府官员说，“但未来为推进资源税等政策的改革恐怕还得继续努力。”

　　

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