挥别巢湖市

　　【作者：《财经》记者 翁仕友 】

　　撤市事关重大。“揽湖增肥”的合肥做大经济总量或许很容易，但要在产业上做优做强，明晰这个区域特大城市的功能定位，并不容易

　　建市仅12年的地级巢湖市，如今已成记忆。

　　8月21日，也就是撤市前一天，一些市民驾车来到巢湖市政务大楼外，在“巢湖市人民政府”的牌子前合影留念。一些单位组织集体合影、吃“散伙饭”，聚散依依。

　　不舍、悲伤甚至一些怨恨的情绪，弥漫在这座城市的各个角落。

　　当天，巢湖市委、市政府各部门密集开会，与合肥、芜湖、马鞍山三地的12个工作组研究撤市交接事宜。17时许，工作组乘坐轿车驶出巢湖市政府大门，一位当值的工作人员说，“强盗们走了。”在部分巢湖人看来，合肥、芜湖、马鞍山就像三个“强盗”，瓜分了自己的家乡巢湖。

　　一些基层公务员担忧未卜的前程，虽然文件原则规定可以按照原职级到省直、合肥、马鞍山、芜湖三市对口单位上班，也可按个人意愿到其他市工作，但仍觉得这是寄人篱下，会影响晋升。一些市民忧虑远离合肥市区的巢湖人为合肥市“二等公民”，更担忧城市建设投入会减少，教育、医疗保障水平的降低。

　　8月22日，地级巢湖市被正式撤销。

　　当天上午召开的全省领导干部会议上，安徽省委书记张宝顺传达了《国务院关于同意安徽省撤销地级巢湖市及部分行政区划调整的批复》精神，部署动员此次调整的工作安排。

　　按照行政区划调整方案，安徽省撤销地级巢湖市，新设的县级巢湖市由省直辖，合肥市代管；原巢湖市管辖“一区四县”随之调整，其中居巢区撤销；庐江县划归合肥市管辖；无为县划归芜湖市管辖；含山县、和县(和县沈巷镇划归芜湖市鸠江区管辖)划归马鞍山市管辖。

　　撤市事关重大，建国以来少见。究竟是什么促使安徽作出如此重大决定，其中又有着怎样的战略考量？

　　“塌陷”与分拆

　　“加快转型，负重赶超，加速发展，争先进位”的标语，雕刻在巢湖市政府大院入口处。这是巢湖市委、市政府昔日提出的目标、口号，意在抓住承接转移示范区规划建设的机遇，实现巢湖的飞跃。但是这一天最终未能等到。

　　依山傍水的巢湖，并没有想象的那般浪漫。五大淡水湖之一的巢湖，污染严重，蓝藻时常泛滥；随处可见的石矿，源源不断输出的石材，也让这里的山体破坏严重。巢湖市区道路基础设施相对落后，再加上山矿过度开采，地级市巢湖在城市建设、经济发展等方面甚至不及下辖的县。

　　安徽省发改委地区处处长、省皖江办副主任殷君伯告诉《财经》记者，处于合肥、芜湖、马鞍山之间的巢湖，由于历史和现实原因，这些年来经济社会发展塌陷了。而相邻的合肥、芜湖、马鞍山三市没有发挥辐射带动作用，反而像个海绵体一样吸食着巢湖的生产要素。

　　兄弟城市的南北夹击，造成了巢湖市在招商引资时并无优势可言。巢湖市一直缺少一个规模大、知名度高的龙头企业，这在沿江城市中是不多见的。知情人士介绍说，安徽省政府也曾支持巢湖市办一个支柱性的大企业，并把省国资委直管的皖维集团放到巢湖，该集团是当地为数不多的大企业。

　　根据巢湖市统计公报，2010年巢湖市年生产总值(GDP)625亿元，按可比价格计算，同比增长13.2%；全年财政收入63.6亿元，同比增长21.1%，其中地方财政收入39.3亿元，增长26.9%。增速尚可，但在总量上和合肥、芜湖、安庆、马鞍山等市相比，已经落后太多。最终，对全省经济贡献较小的巢湖市走向被分拆之路。

　　历史上来看，巢湖市建制就极不稳定，曾多次经历撤销与重设。1949年6月巢湖地区成立，当时归皖北行署管辖；1952年，两个省级行署——皖北和皖南行署合并，安徽省成立，巢湖地区撤消。1962年再次恢复巢湖地区，1971年局部调整，1983年成立县级巢湖市。

　　上世纪80年代，地区行政公署逐渐淡出行政层级序列，原本由地区行政公署管理的地区大多设立地级市，实行市管县体制，赶上末班车的巢湖市在1999年8月5日撤销了巢湖地区行政公署及县级巢湖市，设立地级巢湖市。

　　地级巢湖市建制极不稳定，但是其下辖的四个县建制却未受影响，除了和含县曾经一分为二外，一直保持建制上的稳定，且经济发展相对较快。这种弱市强县的现象，在安徽省乃至全国非常普遍，一些学者形象地称之为“小马拉大车”。

　　安徽省政府参事、省社科联研究员程必定认为，城市结构畸形是安徽一直存在的问题，“该多的不多，该少的不少”：该少的是地级市，该多的是小城市(县级市)。目前，全省共有17个地级市，小城市仅有5个(界首、桐城、天长、明光、宁国)，而山东省小城市30个，江苏28个，浙江22个，江西省也有10个。

　　业内专家认为，此次撤销地级市，设立县级巢湖市，符合发展小城市调整思路。据悉，今后安徽省小城市数量将会翻番，在十年内有望达到25个。此次分拆巢湖市仅仅是个开始，更大范围的行政区划调整已在酝酿。

　　程必定介绍说，安徽省地域面积13.94万平方公里，在全国排第24位，属于地域上的小省，却是行政区大省，全省17个省辖市在数量上位列全国第二，排在安徽前面的广东省(21个省辖市)，山东和河北也下辖17个地级市，但两省的面积为20万平方公里，大于安徽。相对较少的江苏省为12个，浙江省为11个。

　　“我算了下，安徽省公务员人均行政成本是浙江的2倍，是江苏的1.5倍，我们做的蛋糕比他们小，但是做蛋糕的人比他们多。”在程必定看来，这是不经济、效率低下的表现。

　　安徽省政府一位官员介绍说，安徽省下辖地级市众多，使得省内官员有了更多的腾挪、丰富履历的空间，这在很大程度上导致“安徽出官”现象的出现。减少地级市，也就意味着这样的“优势”正在消失。

　　在诸多分拆巢湖市的原因中，经济发展战略上考量更多。近年，随着皖江城市带承接产业转移示范区上升为国家发展战略，安徽萌生做大区域特大中心城市的想法，此前想都不敢想的比肩武汉、杭州、南京的念头，如今在安徽省一些官员心目中也非遥不可及的愿景。

　　动议与缘起

　　据介绍，2010年全国“两会”期间，安徽省人大代表团就以1号集体议案形式，提出适时调整行政区划的建议。当年7月，全国人大、民政部组织联合调研组进行专题调研。

　　知情人士介绍说，安徽省委、省政府共起草了三套方案，其中最为激进的一套方案是将安徽第二大城市芜湖市也纳入合肥市管辖范围。目前公布的分拆巢湖市方案，实际上是最为谨慎、震荡最小的一套方案。在此前方案讨论中，有人提出将江北划归合肥市管辖、江南划归芜湖市管辖的设想。

　　今年7月，国务院“国函【2011】84号”文件批复同意安徽省“三分巢湖”的行政区划调整方案，这标志着安徽省开始对其近乎支离破碎的行政区划动刀。

　　分拆的动议，其实早在2002年即已有之。当时安徽省委、省政府已经看到行政区数量过多，且与经济区极不协调，同时存在中心城市规模小、划江而治等问题。省决策层也曾考虑对巢湖市在内的多个地级市进行区划调整，实现行政区与经济区的统一，但是一直未能付诸实施。

　　程必定曾参与安徽省行政区划调整的早期研究工作，据其介绍，2010年国务院批复了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，在规划中提到要“适时调整行政区划”，实际上为这次行政区划调整埋下伏笔。

　　“撤销巢湖市以后，可以加快这些省内中心城市的快速发展，进一步做大两核——合肥、芜湖。” 安徽省发改委地区处处长、省皖江办副主任殷君伯对《财经》说。

　　程必定分析指出，合肥、芜湖、马鞍山被放至更重要的战略地位上，芜湖和马鞍山跨江发展夙愿得以实现，省会城市合肥市的面积由6000平方公里增加到1万平方公里，这为合肥市建设区域性特大城市创造了腹地条件。

　　长期以来，安徽省一直心怀缺乏一个特大中心城市的缺憾。作为省会城市的合肥，2010年人口总量570万人，只占全省的9.6%，低于同期全国省会城市13.3%的平均水平；GDP为2702.5亿元，占全省的比重为22%，经济首位度远低于武汉、长沙等省会城市。

　　过去十多年，安徽一直想让合肥市成为“领头雁”，带领安徽跨越式发展。在省会经济圈战略推行以后，安徽省又提出合(肥)芜(湖)蚌(埠)自主创新试验区，试图将其打造成国家发展战略，后来国家发改委体改司调研组在安徽调研后，提出应考虑在安徽设立承接产业转移试验区或示范区的建议。

　　2010年，合肥市提出要在“十二五”期间建设“区域性特大城市”，地区生产总值突破6000亿元，人均GDP达到15000美元，并进入全国省会城市前十名。到2020年，合肥人口规模将达1000万。

　　同一年，皖江承接产业转移示范区成为国家发展战略，并非临江的合肥位列其中，与芜湖一道成为“双核”——安徽省做大合肥的急迫之情尽显。

　　安徽省民政厅厅长吴旭军8月22日表示，此次行政区划调整有利于优化国土开发格局，提升皖江地区中心城市建设和承接产业转移水平，培育引领全省发展的核心增长极。

　　此次行政区划调整，让合肥看到建设“区域性特大城市”并非遥不可及。

　　一位知情人士介绍说，芜湖有望成为另一个增长极——本轮区划调整和2010年通过的皖江城市带承接产业转移规划，隐含了另一个长远的打算，即做大芜湖、马鞍山板块。

　　芜湖市拥有全省最大的港口，区位优势明显，在计划经济时代曾是安徽省门户城市，随着合肥市的快速发展，在全省的地位开始下降。分拆巢湖市以后，芜湖、马鞍山突破长江限制，实现跨江发展。上述知情人士介绍说，未来10年或20年，安徽省有可能走出另一步棋——将芜湖、马鞍山和对面的承接产业转移园区(江北集中区)构成“三镇”，组建类似武汉的中心城市。

　　安徽省内的共识是，中心城市的发展，将是安徽崛起的内生动力源，可帮助皖江城市带摆脱长三角“彗尾”的尴尬地位，实现由“借力”发展向内生发展的转变。

　　在过去20余年，安徽发展思路一脉相承。早在上世纪80年代，就提出皖江开发，90年代虽然受到均衡发展思路干扰，但围绕800里皖江做文章求发展的主线并未改变。郭金龙担任安徽省委书记后提出东向发展，后任省委书记王金山注重皖江城市带的发展战略，而新一届省委、省政府在此基础上则提出了区域特大城市和皖江承接产业转移。

　　再放大一层视野来看，安徽省要打造的是江淮城市群，沿江和沿淮城市是其精华，要从单个发展向集群发展。合肥迫切向南，芜湖和马鞍山急需跨江，由此，通过分拆巢湖市越过长江的天然障碍和行政区划的人为障碍，成为最为现实的选择。

　　同构与竞合

　　目前，江苏省亦在积极推动将南京都市圈纳入国家发展战略，芜湖、马鞍山从交通出行、劳动力转移等方面来看，与南京的联系密切，颇似卫星城，自然被纳入南京都市圈的“视野”。

　　如此一来，江苏、安徽两大省会经济圈，在区域上有一定重合，竞争将更为激烈。

　　中国科学院南京地理与湖泊研究所曹有挥教授告诉《财经》记者，南京向西发展，与马鞍山、芜湖的联系会加强，这不会被人为隔断。在他看来，这次调整也不会造成芜湖、马鞍山发展方向上的迷失，芜湖、马鞍山发展的主导方向仍会是南京，就像苏锡常发展的方向不是省会南京，而是上海一样。

　　通过行政区划调整，合肥市“揽湖入怀”，城市人口规模、地域面积大幅增加，经济总量、财政收入均会有一定增长，这为“十二五”期间实现比肩杭州、武汉、南京提供了更多的可能。有业内专家认为，区域竞争的实质已超出了纯粹比拼“块头”的范畴，关键要看核心功能建设，例如区划调整后合肥市的区位优势虽得到一定加强，但有些功能是无法和南京相比的，比如长江航运物流中心。

　　新一届南京市委、市政府提出南京将不拼GDP，拼的结果只会是把南京的城市功能定位丧失。这对于一味做大的合肥来说，可以借鉴几分。

　　合肥市政府一位官员介绍说，“十一五”期间，合肥市各项经济指标喜人，但客观来看，合肥市发展面临着两大问题，一是发展不足，和周边城市相比，经济总量和经济首位度的差距较大；二是产业不够优，产业层次依然偏低。

　　对于已经“增肥”的合肥来说，做大经济总量或许很容易，但如何在产业上做优做强、明晰这个区域特大城市的功能定位，并不容易。对于摆开发展阵势的安徽来说，摆好合肥这枚棋子，至关重要。