保障房前路探析：住房保障政策日趋明晰

　　“截至9月底，已开工986万套，占年度计划的98%。现在看，可以在11月底前全部开工。”2011年保障性住房建设任务能顺利完成已基本没有疑义。

　　10月25日在十一届全国人大常委会第二十三次会议上，住房和城乡建设部部长姜伟新受国务院委托向常委会报告了城镇保障性住房建设和管理工作情况。

　　虽然这样的进度让与保障性安居工程协调小组(住房城乡建设部代表)签了目标责任书的地方政府暂时松了一口气，但后续建设面临的难题不容松懈；未来需要着力解决完成五年建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套(户)目标所需的资金难题，需要在工程质量、分配和运营等问题上下功夫，同时加强住房保障工作的顶层设计。

　　资金到位六成多

　　今春全国两会期间通过的《政府工作报告》提出，今年开工建设城镇保障性住房和棚户区改造住房1000万套。年初，住房和城乡建设部代表保障性安居工程协调小组与各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团签订了目标责任书。各地把任务落实到市县和具体项目，于是才有前述“答卷”。

　　在土地落实情况方面，根据国务院“各地保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地供应量不得低于住房用地供应总量的70%”的要求，今年1～9月，全国已落实保障性安居工程建设用地4万多公顷。国土资源部在今年土地供应计划中单独列出了保障性安居工程用地，优先安排，应保尽保。

　　在工程质量方面，有关部门普遍加强了工程质量监管工作，在选址、设计、建材、施工、验收等环节严格把关，对发现的“瘦身钢筋”等问题及时调查处理，工程质量总体可控。

　　在分配和使用管理上，各地都公布了住房保障准入标准，建立了申请、审核、轮候、配租配售和公示制度。不少地方还对保障性住房使用管理进行了动态监测。

　　“目前最大的问题是资金问题”，一位人大常委会委员在分组审议间隙接受本刊记者采访时坦言，“今年的建设任务是勉强完成了，但接下来的任务呢，钱从何来的问题还没有解决，未来的压力就会越来越大。”

　　今年保障性住房建设需投入资金1.3万多亿元。其中，经济适用住房、限价商品住房建设投资4000多亿元，这类保障性住房主要由社会投资，通过销售实现资金平衡；各类棚户区改造投资5000亿元，这部分投资由政府补助一部分，主要通过企业筹一点、住户拿一点等办法解决；廉租住房和公共租赁住房建设投资4000多亿元，这类保障性住房主要由各级政府、用工企业、社会机构投资等解决。各类保障性住房投入资金在建设和运营期内暂不到位的，在符合风险防范要求的前提下，利用银行信贷等金融手段解决。

　　“但从资金到位程度看，才超过六成多一点”，这位委员认为，政府应当投入的资金基本都已到位，下一步尤其需要落实企业和居民出资以及银行信贷等方面的资金。

　　审议中，多位委员都对后续资金的支持表达了担忧。中国残疾人联合会理事长、全国人大常委会委员汤小泉认为，面临年底，资金不到位的现象还相当严重。今年的1000万套住房中有97%～98%要结转下年，也就是说1000万套的指标，绝大部分要到明年才可以竣工。从现在的情况来看，资金难以落实是一个实际问题。

　　“明年的任务更重，需要的资金不亚于今年。”姜伟新在回答委员的提问时也表示，明年的开工规模可能不会像今年这么大，各地方正在上报，相关部门正在研究，开工的数量可能要比今年的1000万套少，但是明年资金的需要量，可能持平甚至还要略多一点。原因正是今年结转到明年继续建设的保障房的数量比今年还要大。

　　中科院党组副书记，全国人大常委会委员方新以一些地区的老旧小区为例指出，因为缺乏维修管理资金这些小区都成了城中村，脏、乱、差，治安也成问题。而保障房可能也会遇到同样的问题，它不可能按照商品房来收物业费，这就还涉及到管理资金从哪里来的问题。

　　日趋明晰的住房保障政策

　　姜伟新表示，2003年后，受多种因素影响，商品住房价格上涨较快，涨幅高于城镇居民家庭特别是大大高于低收入家庭收入增幅，低收入家庭的住房支付能力不足，住房困难问题逐步显现。

　　从2003年到2010年，经过几年的探索和实践，我国基本形成了市场供给与政府保障相结合、以市场供给为主的城镇住房政策框架，初步建立了住房保障制度。

　　现阶段，住房保障有实物保障和货币补贴两种方式。实物保障性住房包括租赁型保障房和购置型保障房。租赁型保障房包含廉租住房和公共租赁住房；购置型保障房有经济适用住房、限价商品住房和各类棚户区改造住房。

　　现行方案是：廉租住房由公共财政出资建设，以低廉的租金面向城镇低收入住房困难家庭配租。建筑面积控制在50平方米以内。

　　公共租赁住房由公共财政投资或企业和其他机构投资建设，面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租。建筑面积以40平方米左右的小户型为主。租赁关系稳定，租金略低于市场租金。

　　棚户区改造安置住房则由城市和国有工矿(含煤矿)、林区棚户区改造由政府适当补助，企业和个人也出部分资金进行建设。垦区危房改造由政府适当补助，个人出资建设。

　　经济适用住房由政府提供政策支持，主要由企业投资建设，面向有一定支付能力的城镇低收入住房困难家庭配售。建筑面积控制在60平方米以内。购买后不满5年，不得上市交易，确需转让的，由政府按照原价、考虑折旧等因素回购；购买后满5年，可以转让，但要按规定交纳增值收益(具体由地方规定)，并规定在同等条件下政府优先回购。

　　限价商品住房政策在房价较高的城市实行，面向中低收入无房或住房困难家庭供应，建筑面积一般在90平方米以内。具体细则由各有关城市制定。

　　在解析现在各种类型保障房的形式时，姜伟新表示，这是在实践中逐步形成的，要允许各个地方从实际情况出发来选择保障类型，比如没有统一要求今年一千万套里限价商品房必须是八百万套。实践证明，各个地方确有自己的侧重点，比如北京，更多地搞了限价商品房，别的城市几乎都没有搞或者是少量的限价商品房。原因在于北京现在主要面对的是中等偏下收入那部分人的住房困难，所以就更喜欢限价商品房的方式来保障。“我们现在还没有想明确取消哪一类，因为不同的地方有不同的需要。”

　　但他在向常委会报告时表示，“十二五”时期，保障性住房将重点发展公共租赁住房。经过今后几年的努力，住房供求关系缓和以及住房租赁市场有了一定发展后，将逐步转为以货币补贴为主。

　　还需加强顶层设计

　　在专题询问中，“顶层设计”成为热门词汇之一。多位委员认为，还处于探索阶段的住房保障工作，存在不少矛盾和问题，既有住房保障制度不够健全、政策不够完善的问题，也有管理不到位和实施过程中操作不规范的问题。

　　海关总署原署长、全国人大财政经济委员会副主任委员牟新生在专题询问时表示，自2008年以来，国务院和有关部门就保障性住房建设、调控房地产市场秩序，下发了29个文件，这充分说明本届政府对解决城镇居民的住房建设问题高度重视。但在所有这些文件中，没有一个文件系统地阐明解决我国城镇居民住房问题的整体思路是什么，缺乏整体设计。每一个文件差不多都针对某一个问题，零敲碎打的东西多，整体的思路不够明确。

　　姜伟新对此回应说，保障性住房于我国是一个新生事物，所以经常是碰到一个问题就解决一个问题。不过国务院还是从整体上在考虑。基本住房保障制度，应该包括保障的范围、保障的方式、保障的机制、目标和原则。这些都在不断地完善着。

　　国务院发展研究中心技术经济研究部副部长、全国人大常委会委员吕薇指出，住房问题不可能在短期内解决，需根据财力做一个中长期规划，在时间上有合理的安排。应该在顶层设计的指导下进行自下而上的规划，然后中央再根据各地的实际需要和财力来决定给多少补助。

　　委员们还注意到，现行住房保障政策都是以规范性文件形式发布的，虽有一定效力，但未形成法律制度约束。工作中，还存在着政策边界不够清晰、利益调节和退出机制不够完善等问题。这些都需要在实践中不断总结和完善，并以法规的方式加以规范。

　　下一步，有关部门将深入研究住房保障制度，做好政策顶层设计和法规建设。十一届全国人大常委会已将住房保障法列入立法规划。

　　就保障性住房规划建设和质量监管工作，一方面进一步督促地方提高规划设计水平，同时将继续推行项目法人对住房建设质量负永久责任，其他参建单位按照工程质量管理规定负相应责任；推行参建单位负责人和项目负责人责任终身制。

　　针对社会广泛关注的分配和管理问题，委员们建议进一步加强制度建设，规范申请审核和配租配售程序，并予以公开。督促地方进一步严肃工作纪律，加强管理，严禁以任何形式向不符合住房困难标准的家庭供应保障性住房，努力防范骗购骗租保障性住房和变相福利分房等行为。完善保障性住房分配、使用的公众监督机制。

　　“一定要完善保障性住房退出机制。这是确保保障性住房公平配置、合理使用的技术保障”。前述接受采访的委员说。(王仁贵 韩勇)