世行报告称中国校车达标有限 应调校车制度框架

    世行报告：中国校车达标有限，尽早调整校车交通的制度框架

　　近期发生的一系列校车事故引起中国政府和民众对校车安全问题的高度关注。

　　其他国家的经验表明，三个关键因素决定了校车安全运行：一、合理的校车设计和养护；二、校车驾驶员的资格认证和在职培训；三、确保符合安全标准的监管框架。此外，还需建立一个统一的制度框架——明确规定中央和地方各级政府的职责。最后，需设置专项资金，以确保使用校车的中小学生都享有可靠的、可持续的、安全的校车服务体系。

　　本文通过对中国校车安全现状的观察，对中国校车服务体系的改善和运营提出了若干建议。

　　本文认为，通过改变校车制度框架，加强校车安全的法律监管和执法，增进安全意识的宣传和深化，可以有效地提高中国的校车安全。通过实施目标明确、各阶段分工清晰的全国校车安全规划，可以有效地改善中国校车安全现状，让乘坐校车的中小学生每天都能够安全地上下学。

　　邓斐、杰弗里·库尔根(世界银行) 

　　校车安全的必要性不言而喻。

　　英国等许多国家都将学生的校车接送，看作是中小学教育体系的一项责任。在美国，教育人士认为校车接送是“通向教育的大门”，是“社会经济的均衡器”。在这些国家以及其他许多国家，强有力的政府领导是确保安全、高效和财政上可持续的校车接送服务的关键。

　　在多数发达国家里，校车是上学的首选交通工具。校车经济实惠，行车路线和站点灵活，也相对安全。并且，长期以来在校车制度管理、校车运营、驾驶员培训等方面都已形成制度化。此外，具有固定外观和操作程序的全国标准化校车体系，能够有效地提高社会对学生上下学的交通安全意识和关注程度。

　　本文探讨了若干发达国家的校车管理运营模式，并在此基础上为中国如何改善校车安全提出了建议。

　　国际经验 

　　美国、加拿大、新西兰等国家在提供校车接送服务方面具有多年的经验。

　　在美国，校车接送儿童上下学已有近百年的历史。美国每天有约2500万中小学生乘坐校车，有近48万辆校车在运行。美国国家公路交通安全管理局(NHTSA)根据在正常上下学时间学龄儿童的交通死亡人数进行比较分析，认为校车的安全性要比私家车高87倍。

　　是什么因素保障了校车体系的安全性？业内专家一致认为，校车安全取决于校车的设计和维护保养、校车驾驶员的资质和对安全交通行为的监管框架。此外，还需要有适当的体制安排和资金保障，才能确保一个成功和安全的校车交通系统。

　　校车的设计、建造和保养

　　美国和加拿大根据大量的研究和测试结果所做的设计，使校车能够承受相当于或大于其本身重量的冲击力。

　　安全的校车在规格尺寸和类型上可能有所不同，但都须具备一定的外部和内部安全特征。比如，在校车内部要为每个学生提供设有安全带的座位。另外，北美的校车还规定了座椅靠背的最低高度，确定了可允许的噪音等级和空气质量水平。

　　在外观方面，校车宜采用标准的设计和统一的颜色，比如，美国和加拿大采用标志性的“黄色校车”就是一个很好的例子。加上闪烁的灯光、位于车身侧面的“停车信号臂”和“校车”字样等，可以确保校车在车流中易于被识别和避让。此外，校车须能在发生翻车和侧面碰撞时保护乘客少受伤害。美国和加拿大根据大量的研究和测试结果所做的设计，使之能够承受相当于或大于校车本身重量的冲击力。在美国，在《联邦机动车安全标准》中至少有九条与校车“耐撞”性能(即承受撞击的能力)相关的规定。此外，燃油系统的设计应减少溢油起火的可能性。校车的设计还应能照顾到残疾学童。

　　校车的持久安全要通过适当的车辆养护来保障。在美国和加拿大，校车服务运营商在校车制造厂家的协助下，采用系统的维护保养计划，驾驶员每天发车前和收车后都要进行车辆检查，每年还要对车辆进行一次全面检查，发现任何机械问题，都要及时向维修人员报告。

　　驾驶员资质和培训

　　岗前培训和经常性的在职培训，都是必不可少的。

　　妥善地选拔和培训校车驾驶员，包括岗前培训和经常性的在职培训，都是必不可少的。根据美国校车运输全国代表大会的建议，驾驶员的选拔和续聘的依据，包括书面申请、面试、就业记录和驾驶记录审查、毒品和酒精测试、犯罪记录审查、体检、驾驶技能测试以及年度员工考核。

　　此外，受聘的校车驾驶员在上岗前须接受岗前培训和一系列的考试，包括课堂培训和上路培训，还要通过笔试和驾驶技能测试，以证明自己充分掌握了有关政策、交通法规和驾驶技能，才能开始驾驶校车接送学生。

　　上岗之后，经常性的在职培训可以确保校车驾驶员保持驾驶水平，并及时了解新的交通法规和操作程序。例如，在葡萄牙，校车驾驶员须接受有关教学法相关内容、法律法规和校车操作等方面的培训。德国采用计算机化的培训课程，内容包括不良驾驶的影响(如疲劳驾驶)、如何调节休息和驾驶时间、如何处理特殊情况等。美国国家公路交通安全局则制定了一整套定期培训和测试的综合方案。

　　监管框架

　　在美国，地方和州政府的官员以及学校管理人员与执法机构一起确保有关校车、校车路线和学区交通安全法律法规的执行。

　　许多国家建立了针对校车设计、驾驶员资质和驾驶员安全行为的监管框架。例如，澳大利亚、比利时和德国的法规要求校车在让学生上下车前，应先用警示信号提醒周围车辆，而周围车辆必须放慢车速。新西兰规定校车周围车辆的最高时速不得超过20公里。日本和英国规定车辆经过校车时，必须减速慢行。美国和加拿大的法律则规定在中小学生上下校车时，双向行驶的车辆都必须停车等候。

　　在学校周边的邻近地区，还可能有其他适用的相关规定。比如，许多国家规定，在学校上课时间，由于儿童们可能在上下校车，步行去教室，或者在学校附近玩耍，在此期间车辆在学校区域内必须减速慢行。

　　严格执法至关重要。在美国，地方和州政府的官员以及学校管理人员与执法机构一起确保有关校车、校车路线和学区交通安全法律法规的执行。

　　制度框架

　　在美国，虽然联邦政府提供了指导性的校车标准和驾驶员资质规定，但各州可以根据当地的地理、政治和经费情况综合考虑，完善或超越校车的国家标准。

　　一些发达国家已经建立了适合本国国情的校车运行管理体制。

　　对于校车标准的制定、运营许可证发放和服务运营商的监督，新西兰采取了一种在国家层面集中管理的制度框架。新西兰交通运输部特设车辆认证部门，负责组织车辆的检查和认证，由一个专门的车辆检测服务处与新西兰交警部门协作具体承办和执行。交警部门还积极针对中小学生开展乘车安全和车辆行为的宣传教育，并严格执行车辆和驾驶要求。新西兰汽客车联合会是一个全国性的协会，代表校车运营公司与教育部开展对话协商，同时向其成员通告最新的法规要求。

　　美国建立的是一种分级管理的制度框架。虽然联邦政府提供了指导性的校车标准和驾驶员资质规定，但各州可以根据当地的地理、政治和经费情况综合考虑，完善或超越校车的国家标准。在各州内，学区负责对校车服务的管理，包括雇佣司机，规划路线，组织驾驶员培训，对车辆进行养护，或者将学生接送服务承包给私人运营商。如果校车接送服务超过州政府或联邦政府的标准，由当地学区补贴费用差异。校车服务体系也会得到一些行业内倡导型团体和其他利益相关群体的进一步支持和赞助。

　　校车的融资和运营模式

　　在许多发达国家，校车的运营经费由地方财政或国家财政承担，或由两级政府分担。

　　学校的校车服务费用，包括校车的购置费或租赁费、车辆保养费、驾驶员的培训费和工资，可能在学校预算中占很大的比例。在许多发达国家，校车的运营经费由地方财政或国家财政承担，或由两级政府分担。

　　在日本，地方政府使用地方教育预算支付校车费用，不过对于偏远地区的学校，教育部可使用国家预算承担不高于50%的校车费用。有两种运营模式供地方政府选择使用：一种是地方政府直接购买校车，聘请校车司机；另一种是将校车服务承包给运输公司。不过，无论采取哪一种模式，都需要有一个当地的教育委员会负责对校车驾驶员和运输公司进行管理和监督。

　　在英国，每年的校车经费接近10亿英镑(16亿美元)，由地方和中央财政共同负担。在澳大利亚，如果是由学校以外的实体提供校车服务，政府则补贴交通费用。家住郊区和农村的学生通常乘坐公交车或火车，有的乘坐私营客运公司提供的专车。家住市内的学生乘坐国有专线服务大巴或公交车，或者搭乘“学校专用”服务车辆。在没有私营公司提供校车服务的情况下，一些私立学校会拥有自己的校车。

　　在美国，尽管学区可以从州政府获得一些经费支持，但学区不仅要负责对校车服务的管理，还要负责筹措校车服务的经费。

　　中国方面 

　　与许多发达国家相比，中国学校提供交通服务的历史较短。

　　达标校车有限

　　如今，在中国约200多万辆校车中只有28.5万辆经过正式注册，而注册的校车中只有少部分完全符合安全标准。

　　中国的校车服务大约开始于15年前。在上世纪90年代，第一批私立学校开始提供校车服务。如今，中国约有200多万辆校车，接送1.5亿中小学生中的部分学童上下学。然而，这些校车中只有28.5万辆经过正式注册，而注册的校车中只有少部分完全符合安全标准。

　　尽管没有中国校车交通事故的统计数据，但最近媒体报道的校车事故显示校车的交通安全记录堪忧。例如，在2011年的最后几周里，41名中小学生在校车交通意外中丧生，其中包括：在甘肃省，一辆幼儿园校车与一辆运煤大货车相撞，这辆九座面包车上载有64名幼儿，死亡19人。此后不久，江苏省一辆校车发生侧翻入沟，15名儿童丧生。在第三起事故中，云南省一架拉载学生的马车与一辆卡车相撞，两名小学生殒命，20人受伤。三天后，还是在云南，一辆用作校车的中巴在超载行驶途中坠崖，5名初中生遇难。

　　2010年制定的作为国家标准的《校车安全技术条件》，作出了一定程度的规定，但由于实施与执法成本高昂，能够达到标准的校车有限。

　　改善校车安全的决心

　　《校车安全管理条例(草案)》显示出政府改善校车安全的决心，但还可以借鉴其他国家的经验更上一层楼。

　　甘肃校车事故发生后，中央紧接着出台了《校车安全管理条例(草案)》征求意见。新《条例》在原有标准的基础上，提高了对农村地区的校车管理和财政资助问题的针对性，改善了的校车质量标准，进一步明确了机构职能，规定了校车的通行优先权，迈出了改善校车交通安全重要的第一步。(注：2012年3月5日，国务院总理温家宝在十一届全国人大五次会议作政府工作报告时指出，加强校车安全管理，确保孩子们的人身安全。这是校车安全管理问题被首次写入政府工作报告。3月28日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《校车安全管理条例(草案)》。)

　　新《条例》高度关注农村地区的校车交通服务和城市的公共交通发展。农村地区运营校车所需经费要依靠中央和地方政府的财政支持、税收优惠和捐赠。地方政府在校车交通安全方面承担主要责任，当地交警部门的职责是车辆检查、驾驶员登记、杜绝非法客运车辆的使用等。各有关部门(交通运输部、工业和信息化部、国家安全生产监督总局、质量监督总局等)负责监督和协助当地政府和交警部门。最后，学校负责校车的日常运行。该《条例》还规定，校车在搭载学生时，享有通行优先权，并可使用公交车道。与其他国家的规定相似，当校车停车和学生下车时，后面的车辆必须停车等待。此外，新《条例》还规定，校车驾驶员须有3年以上的驾驶经验，年龄在60岁以下。

　　虽然新《条例》向前迈了一大步，显示出政府改善校车安全的决心，但还可以借鉴其他国家的经验更上一层楼。具体来说，中国的校车交通体系目前缺乏一些重要元素，比如，建立由单个部门牵头、其他相关部门协助并且责任明确的制度框架；满足各种不同需求的校车车型的相关技术标准、兼顾可行性和可持续性的筹资机制和养护策略，以及详细的驾驶员资质审查和培训要求。

　　五条建议

　　建议制定全国校车交通安全规划，规划中要包括新的法律法规何时批准和实施，以及符合新的国家标准的校车何时投入使用。

　　以最近发布的新《条例》为基础，借鉴国际经验，我们建议中国可以采取以下具体举措来进一步改善校车交通安全。

　　1.调整校车交通的制度框架：采取在国家层面由一个主导部门(如教育部)牵头、各交通技术、监管和执法机构提供支持的统一的管理模式，这样有助于加强指导，改善标准的制定和落实。通过调整制度框架，明确省、市和学校等各相关层面的利益相关方的职责划分。为了保障全国性校车系统的运行和维护经费，需要有专项资金来源。可以探讨的融资方式包括中央财政资金，或者通过中央或省市级政府给学校提供补贴。在学校或地方政府层面上，可以探讨更有效的财政管理方式，比如，外包给民营企业，或从校车经销企业租用，或购买并运营自己的校车队。最后，可以探索一些具有创新性的校车管理办法，比如在非高峰时段或学校放假期间将校车租赁给其他人使用(条件是要保证某些服务标准或所有的保养要求)，也有助于保证农村地区校车运营的财政可持续性。

　　2.对校车设计和运营进行监管：新《条例》可补充制定一套具体的校车基本标准和要求(比如，易于识别的外观颜色、声音和视觉报警装置、防撞击翻滚的防护装置、标准安全带等)，所有校车制造厂家和经营服务方都必须遵守这些最低要求。在基本标准之上，再提出指导性意见以帮助校车服务经营机构进一步提高校车安全标准。校车的基本标准应具备一定的灵活性，容许不同的校车类型和规格尺寸，以适应中国农村和城市街区不同的路况、地形和运力需求。车辆登记、定期检查和生产厂商的保养建议可以纳入新的监管框架。关于驾驶员的规定也可以制定一套基本的和首选的资质标准，在执法与灵活性之间保持适度平衡，规定与驾驶员既有经验相符合的岗前和在职培训，并建立监测评价制度。

　　3.制定全国校车交通安全规划：为了确保校车安全工作的推进，规划中要制定阶段性的目标，包括新的法律法规何时批准和实施，以及符合新的国家标准的校车何时投入使用。规划还应明确提出减少校车事故和伤亡人数的目标，具体规定如何监测和评估进展情况。在高风险的交通要道开展示范项目，可以有助于对一些做法进行试点，以利今后在其他地方推广。

　　4.积极的交通安全执法：通过当地交警，在学校周边地区建立系统的街区交通管理制度，包括交通安宁化措施、减速要求、交通灯和警示信号等。制度一旦建立之后，就要教育和责成交警和其他执法机构必须严格执行有关法律法规，包括对校车的检查和驾驶员资格认证。可以通过法律，规定在校车停车或预备停车上下学生时，其他任何车辆超越校车(或者不让道)均属违章。在学校正常上课时间内，应降低学校区域内所有机动车辆的限速。

　　5.开展全国范围的校车安全宣传活动：在加强立法和行政监管工作的同时，鼓励媒体和利益相关群体开展和支持校车交通安全宣传活动，提高全社会对新的国家校车安全条例和标准、校车要求、驾驶员资格和学校周边地区交通规则的认知和意识。

　　通过举国上下共同努力实施“教育优先”、“以人为本”的国策，结合提高意识和加强执法，中国必将在改善校车安全方面取得新的突破。显而易见，行动的时候到了。

　　注：

　　本文作者邓斐，系世界银行华盛顿总部东亚可持续基础设施局高级交通专家，任东亚及太平洋地区道路安全协调专员。杰弗里·库尔根(Geoffrey J. Kurgan)，系世界银行华盛顿总部东亚可持续基础设施局交通顾问。

　　美国学生运输协会执行董事迈克尔·马丁(Michael Martin)、全美校车理事会创始成员戴维·希尔曼(David Hillman)、世界银行华盛顿总部交通专员张靖一对本文亦有贡献。 

　　本论文为《中国交通运输专题系列》之五。该系列论文旨在分享中国交通运输行业的改革经验。如有反馈意见，请联系世界银行邓斐(fdeng@worldbank.org)。

　　本论文的任何研究结果、诠释和结论均为作者个人意见，不代表世界银行的观点。世界银行与作者无法保证本文中所包含的任何数据或其他信息的准确性，并对其使用的任何后果不承担责任。