纪宝成：有关我国产业安全若干问题的看法

　　中国人民大学校长 纪宝成

　　(2006年7月22日)

　　各位领导、朋友们、女士们、先生们：

　　在经济全球化和区域经济一体化迅猛发展的21世纪，产业安全已经成为世界各民族国家面临的共同问题。因为经济全球化不仅通过贸易的全球化加剧了全球产业的竞争，使各种传统的民族产业面临国际市场的冲击，更为重要的是，它还通过生产的全球化和金融的全球化从根本上改变了传统的国际分工格局，使民族国家的内部分工模式、产业链以及相应的产业生态环境发生了革命的变化。很多国家在经济全球化的冲击下，不仅丧失了经济发展的正常的产业链条和产业生态，而且还丧失了对有关国计民生的重大产业和核心技术保持控制权。产业安全已经成为制约这些民族经济发展的核心问题。

　　今天，我们在这里研究和讨论中国的产业安全问题，其原因在于，中国加入WTO和开放战略的进一步推行已经使我国面临产业安全问题的挑战。事实上，只要我们仔细分析材料，我们将发现我国产业安全问题已经十分严峻。

　　首先，从宏观整体开放水平来看，我国接近60%的贸易依存度、高达10%的FDI资本形成依存度、不到4%的自主知识产权率、接近40%基础能源依存度以及外资对核心产业的高控制率 ，决定了中国这个发展中的经济大国在未来必将面临十分严峻的产业安全问题。高的贸易依存度、较高的资本形成依存度以及较低的自主创新率不仅决定了我国经济的脆弱性,容易受到外部的各种冲击，而且也决定我国经济在很大程度上受到外国经济主体的控制。这些冲击和控制往往直接体现在产业安全之上。

　　其次、从产业竞争力角度来看，较低劳动生产率增长速度、高额的能源投入以及低水平的研究开发投入水平，必将使我国传统的产业比较优势和核心竞争逐渐下降，自有名牌的大面积消失 。例如，虽然美国、日本、韩国、墨西哥的制造业人均工资水平分别是我国的47.8倍、29.9倍、12.9倍、7.8倍，但是，由于我国劳动生产效率的低下，这些国家单位产品的工资成本只是我国的1.3倍、1.2倍、0.8倍、0.7倍，来自劳动力充裕的国际竞争力在逐渐消退。同时，由于我们研究开发投入水平的相对低下(世界平均水平为GDP的2.5%，而我国R&D支出占GDP的比重为1.1%)，我国劳动生产效率的提高程度严重低于世界发达国家的平均水平(1990-2002年期间，中国、美国、日本、欧盟劳动生产效率分别提高了2.34倍、3.75倍、3.2倍、3.1倍)我们与发达国家的技术鸿沟越来越大。起出现的结果就是，在国际竞争中我们越来越处于不利位置，产业安全也日益严峻。事实上，近5年来,其他国家对我国进行商品倾销的事件急剧上升,在2005年累计达到48起。近10年来，由于外国产品的大量进入，接近60%的中国传统品牌消失了。随着我国进入WTO“后过渡时期”，各种贸易保护措施和过渡条例的结束，将使上述产业安全问题更加突出。

　　第三、大规模的外资涌入，对包括装备制造业、汽车制造业、商业流通行业在内的支柱产业形成了全面的资本和技术控制的格局，这很可能引起我国对核心产业和相应的核心技术丧失控制力。例如在装备制造行业由于西北轴承、锦西化机、无锡威孚等龙头企业的收购；在计算机控制系统外资对上海新华、浙大中控、北京和利时的收购；

　　在商业零售领域易出莲花、普尔斯马特、嘉乐福、沃尔玛的进入；在计算机行业英特尔、微软、IBM的进入；在民间审计行业普华永道、毕马威、德勤、安永的进入；在饮料行业可口可乐、雪碧的进入，已经使这些有关国计民生的行业被外资所控制。

　　第四、简单地遵循静态比较优势的出口导向型发展战略越来越使中国产业向“高资源性投入、低附加值产出”等产业转移。这会严重影响我国产业的创新能力和升级能力，继而影响我国产业生态的正常发展。例如我国贸易规模虽然高达1.4万亿美圆，但其中50%多是加工贸易，技术含量和附加值都偏低；每年我国高新技术产品出口接近3000亿美圆，但是加工贸易占80%多，而能够体现技术含量的软件和芯片出口的比重不到6%；每年申请的专利达到18万多，但其中技术含量最多的发明只占20%，其他80%属于外观设计和实用新型；中国各种外向型企业由于附加值的低下已过度地减少了R&D投资量。同时,随着中国国际分工地位的下滑和贸易条件的恶化，这种势态正在进一步发展。产业在市场力量引导下的自我创新能力和升级能力似乎正在下降，而这是我国产业安全在全方位开放时期最为核心的问题。

　　当然，我国政府以及相应的主管部门对上述产业安全问题都有所察觉，并采取了一些应对措施。例如，在贸易方面，商务部等部门通过成立产业损害调查局，利用反倾销、产业安全预警机制、产业竞争力分析等手段，对产业安全的保护；在投资方面，国务院在《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》中明确提出“大型重点骨干装备制造企业控股权向外资转让时，应征求国务院有关部门的意见”，国家发改委等部门通过《外商投资产业指导目录》和相应的审核程序对外资投资领域的控制。

　　但是，在如何正确认识中国的产业安全问题，以及如何采取正确措施解决该问题等方面，依然存在大量的争论和缺陷。我们认为，要正确认识和处理中国产业安全问题必须处理好以下几个方面的问题。

　　第一、必须从国家利益的战略高度来认识产业安全的重要性，从“新型市场失灵”的高度来治理产业安全。

　　在很多极端自由主义眼中，产业安全是一个伪命题，他们极度地鼓吹“市场无国界”、“全球化已超越国家利益”以及“人类福利最优”等观念，认为市场化、全球化会自然推动各国利益最优，“国家利益论”已经被后工业时代所抛弃。但是，如果看看20世纪80年代以来美国、欧盟等所谓后工业化国家在全球化时代的各种产业保护政策，我们可以清楚的看到国家利益和产业安全从来就是这些国家立法的一个基本精神。即使在WTO这个全球主义意志得到全面体现的机构中，它也规定了各国可以根据“安全例外”原则采取相应的保护措施，其中产业安全是“安全例外”原则的核心。因此，国家竞争从来没有被超越，国家利益和产业安全在经济全球化中不仅没有被淡化，反而被国家竞争彰显得越来越突出。

　　事实上，市场和全球化不仅无法超越国家利益，同时也无法完全自动地维护国家利益和产业安全。从现代经济理论最新发展成果来看，一个国家的产业系统的完备性、创新性以及产业结构的合理性具有强烈的外部经济效应，简单的市场化和全球化并不能很好地保证一个国家的产业具有良好生态系统，产业的升级、产业的自我两性循环、产业的自我创新难以通过市场自发调节来完成，它是一种“新型的市场失灵”。这种市场失灵在发展中国家表现的更为突出。一个要维护国家利益和产业安全的发展中国家就必须将产业安全纳入政府管制的范畴，利用治理“市场失灵”的手段来治理它。

　　第二、正确认识FDI、市场结构与产业安全之间的关系，走出“FDI无害论”的认识误区。

　　很多人在认识我国产业安全的时候，更多的是从商品的进出口角度来分析问题，而忽略了外国直接投资对中国产业安全带来的实质性的威胁。他们简单地认为，只要这些外资企业在中国生产，中国就不会存在任何产业安全问题。但这种观点忽略了这样的事实，如果外资企业控制了中国各产业的龙头企业，在该行业里处于相对垄断地位，这些外资企业不仅可以利用垄断定价侵蚀国民的利益，而且可以通过控制这些企业的研究开发活动，控制行业的关键技术，妨碍国家实施相应的产业政策。例如在信息产业行业，外资控制可以通过技术控制危害国家的信息安全。所以，在引入外资必须正确控制外资的行业分布和在市场结构中的地位，谨慎对待垄断性跨国并购，以及跨国公司对我国发展潜力较大的行业龙头企业的并购。

　　第三、正确处理企业利益、地方政府利益与全局利益，国家需要从“纯公共品”的高度来统筹处理产业安全问题。

　　近来出现的一系列跨国公司对我国主导产业的龙头企业进行恶意收购、导致了大量的产业安全事件。追根溯源，其核心的推动力是企业和地方政府的利益。这些行为主体为了满足局部利益，例如地方政府为了追求GDP、地方企业为了套现减负，主动迎合跨国公司的恶意收购，大量拍卖核心产业的龙头企业给外资，出现“宁予外邦，不予家奴”的局面，而无视国家的产业安全问题。

　　事实上，外资对中国核心产业的龙头企业的收购必然对我国产业生态和基本国民利益巨大的冲击。它不仅会妨碍我国产业结构的正常发展，更为重要的是它必定会成为我国在技术上和产业上实施“赶超战略”的巨大阻碍。面对这种新型的“市场失灵”，国家必须将产业安全视为纯公共品，由国家进行统一提供和统筹管理，对有关国计民生、国家安全和产业生态有影响的跨国购并活动以及市场倾销行为进行国家干预。例如，在产业安全预警体系中，我们认为，不能简单由省市行政部门进行预警汇报，而应当由相对利益独立的机构来承担。

　　第四、正确处理好立法管理和行政管理之间的关系，加强配套法律体系的建设，以避免我国产业安全管理的短视性、任意性和无序发展的情况。

　　以美国为代表的国家并不是简单采取国家行政管制的手段或某种单一的措施来进行产业安全防范。比如，在贸易方面，美国有《公平贸易法案》、301条款、《反倾销法案》等法律来防止本国产业受到过度冲击。在防止并购途径产生的产业安全方面，进行了分类管理——1)对于一般性竞争性产业安全，利用《反托拉斯法》和《反垄断法》防止外国资本进行垄断性恶意收购；2)对于上市公司，一般采取《上市公司并购法》、《证券投资管制条例》进行管理；3)而对于有关国计民生的产业或核心技术的产业，一般《国家安全法》进行产业安全审核；4)对于有一些其他重大影响的行业、利用国会与相关部门的例外审核进行产业安全保护。

　　但是，对于我国而言，包括《反垄断法》和《国家安全法》等保护产业安全的基本法律体系没有构建起来。“产业安全”没有法律意义上的界定和认证，在推行实施相应措施时往往屈从各种权力部门的压力。另外，我们采取的各种产业安全保护措施相互之间并不配套，导致在产业安全保护的同时带来一系列其他问题。例如，我国往往在反倾销后出现本土企业过度进入的情况，对本国产业的保护带来的不是产业结构的调整、技术的改造和竞争力的全面提升，而是大量的落后企业死灰复燃。又如，现有的《外商投资产业指导目录》与一般的产业安全理念存在着巨大的冲突。《外商投资产业指导目录》将外商投资的方向分为鼓励类、限制类和禁止类，“目录”中所鼓励投资的项目恰集中在高新技术方面，在“以市场换技术”理念的指导下，鼓励投资的多是对产业发展和国家经济安全起重要作用的行业，地方政府普遍以此为依据鼓励外资企业并购划归地方的行业龙头企业；相反，限制类倒多是技术落后的、高能耗、高污染行业。在2004版《外商投资产业指导目录》的鼓励类投资中，包括石油加工及炼焦业、普通机械制造业、专用设备制造业、交通运输设备制造业、电子及通讯设备制造业等。而这些产业都与国计民生有十分紧密的联系。

　　因此，如何调整这些法规之间的冲突，如何以法律形式规范我国产业安全监管，是我们在今后研究的一个重大课题。

　　第五、产业安全必须“内外结合”、“软硬兼施”

　　所谓“内外结合”是指我们在关心产业安全问题时不仅要注重进口问题、资本引进问题，还必须注重出口问题和资本输出问题。这集中体现在以下几个方面：一是战略性资源出口问题引发的产业安全问题；二是出口产业无序发展引发的其他国家对本国实施的反倾销问题；三是大量优质企业大规模海外上市导致的利益流失问题；四是由于海外转移引发的国内产业空心化问题。

　　所谓“软硬兼施”，是指我们在关注产业安全问题，不仅要关注实体领域的产业安全，更为重要的是要关注虚拟经济的安全，例如，“金融产业安全”和“信息产业安全”。这些安全问题随着大量外资涌入这些领域以及大量国有金融企业的海外上市而逐渐突显。从拉美国家的发展来看，“金融产业安全问题”和“信息产业安全问题”是比实业领域的产业安全问题更为严峻的问题。

　　第六、正确处理开放、发展与产业安全的辨证关系，在避免极端自由主义的同时，要防止新闭关锁国论。

　　现在我国理论界和企业界对“产业安全”的理解存在着大量的误区。在很多人看来，“产业安全”就是要保证现有的任何产业不受到任何冲击和利益的损害。因此，很多企业和地方政府在受到国际竞争的压力后，就以“产业安全”为由，要求进行产业保护，甚至要求国家放弃改革开放的基本战略。

　　事实上，国家的“产业安全”并不是一个静止的、微观的概念，只要一国的产业体系具有正常的再生产循环体系、竞争力和创新力，国家能够对有关国计民生的重大产业和核心技术保持控制权，个别产业由于国际分工体系的合理调整以及产业升级而面临各种国际巨大冲击甚至引发了大幅度的衰退，并不等于国家产生了产业安全问题。一个完全闭关锁国的国家不存在任何产业冲击和产业安全问题。经济安全是一国经济发展到一定阶段的产物，它在某种程度上标志着一个国家经济发展新阶段的到来。世界经济史已经证明了，开放带来的适度产业冲击往往是一个国家产业发展和产业升级的核心动力之一。闭关锁国的“产业安全“观带来的必然是经济的停滞和社会的落后。

　　因此，在建立产业安全预警机制和政策制定中，必须区分清楚由于国际分工调整、产业升级等原因导致的正常产业冲击、由于开放导致的正常商品竞争与妨碍一国产业生态和国家根本利益的产业冲击。必须明确在开放和发展中寻找解决“产业安全”的方法的基本治理措施，明确在动态发展中界定产业安全的合理界线。

表 1 、中国与世界各国贸易依存度比较（ 2002 年）

中国	54 ． 8%
世界	47 ． 2%
高收入国家	44 ． 4%
美国	23 ． 7%
日本	21%
印度	30 ． 8%

表 2 、中国与世界各国 FDI 资本形成依存度（ 2002 ）

中国	10 ． 3%
印度	2 ． 9%
日本	0 ． 9%
美国	1 ． 6%
法国	16 ． 7%
德国	9 ． 5%
俄罗斯	3 ． 4%

表 3 、部分产业外贸依存度

行业	依存度
原油	原油
铁矿砂	53%
氧化铝	40%
铜精矿	70%

表 4 、中国制造业领域的工资和单位产品劳动力成本比较

	与中国大陆水平的比率（倍数）
国家与地区	工资及额外福利	单位产品劳动力成本
美国	47.8	1.3
瑞典	35.6	1.8
日本	29.9	1.2
新加坡	23.4	1.3
中国台湾 (1997 年 )	20.6	2.3
韩国	12.9	0.8
智利	12.5	0.8
墨西哥	7.8	0.7
土耳其	7.5	0.9
马来西亚	5.2	1.1
菲律宾 (1997 年 )	4.1	0.7
玻利维亚	3.7	0.6
埃及	2.8	1.5
肯尼亚	2.6	2.0
印度尼西亚 (1996 年 )	2.2	0.9
津巴布韦	2.2	1.2
印度	1.5	1.4

资料来源 : 联合国贸发会议 2002 年 < 贸易和发展报告 >.

表 5 、 R&D 支出占 GDP 的比重 (%) 国际比较

中国	1.1
世界平均	2 ． 5
高收入国家	2 ． 6
以色列	5 ． 0
美国	2 ． 8
日本	3 ． 1
德国	2 ． 5

资料来源：〈国际统计年鉴〉 2005 年

表 6 、 1990-2002 年期间世界各国劳动生产效率提高程度

0	中国	美国	欧盟	日本	东盟	印度
工业劳动生产率 ( 美元 / 人年 ) 增长倍数	2.34	3.75	3.1	3.2	2.1	1.98

资料来源：根据各期《世界经济展望》资料计算而得。

表 7 、中国机械及运输设备出口产品的显示性比较优势指数 (%)

SITC 编码	产品名称	1992 年	1997 年	2000 年
764 752 759 776 762 778 893 775 771 899 772 699	通讯设备及部件 计算机 计算机及办公设备 半导体 收音机 电动机器 塑料产品 家用设备 电动能源机器 制成品杂项 电子设备 贱金属制成品	0.9 0.2 0.4 0.2 4.5 0.9 1.5 1.9 1.7 5.2 0.6 1.2	1.2 1.1 0.8 0.3 5.4 1.2 2 2.5 2.5 4.7 1.8 1.3	1.6 1.4 1.0 0.5 4.6 1.5 1.9 2.5 2.8 3.9 0.9 1.3

   显示性比较优势： RCA= （ Xia/Xit ） / （ Xwa/Xwt ），其中 Xia 表示 I 国在产品 a 上的出口， Xit 表示 I 国在 t 时期的出口总和， Xwa 是 a 产品在世界市场上的总出口， Xwt 是世界市场在 t 时期的总出口，一般认为， RCA 指数大于 2.5 表示该产品具有极强的出口竞争力； RCA 介于 1.25-2.25 之间表示具有较强的竞争力；介于 0.8-1.25 之间表示具有中等竞争力；小于 0.8 表示竞争力较弱。

 

表 8 、外资对核心行业的收购

行业	已经收购	正在收购
装备 制造 业	西北轴承 、锦西化机、无锡威孚	徐工集团、厦门工程机械集团、柳工集团、杭州前进齿轮箱集团、沈阳鼓风机集团
计算机控制系统	上海新华	浙大中控、北京和利时

表 9 、外资控制的行业

行业	主要外资企业	市场结构
流通领域	易出莲花、普尔斯马特、嘉乐福、沃尔玛等	大型超市外资占 80% 以上；但外资企业间处于较为充分的竞争状态
计算机	英特尔、微软、 IBM	BM 公司在我国的大型机市场 80 多份额； 英特尔垄断着中国的 PC 芯片市场； 在操作系统和文档处理软件市场，微软的 Windows 操作系统和 Office 软件处于垄断地位
民间审计	普华永道、毕马威、德勤、安永	四大公司处于垄断竞争状态
饮料	可口可乐、雪碧	处于竞争状态
啤酒	美国 AB 公司、比利时英博 (InBev) 啤酒集团	哈啤、雪津啤酒