张德江与人社部座谈 初步选定养老基金投资方案

　　【作者：《财经》记者 左林 】

　　养老基金投资胎动

　　中国养老金制度除了需要厘清政府责任，落实养老金财政预算，弥补历史欠账；还亟待引入市场机制，将养老基金投入资本市场，实现保值增值

　　老龄化进程加快、养老金贬值加速，双重夹击下，一项名为“社保基金投资管理体制”的制度正在推进之中。

　　目前，“社保基金投资管理体制”改革小组已起草了三套方案，上交人社部。《财经》记者从知情人士处获悉，一个月前，国务院副总理张德江与人社部有关人士座谈，初步选定一套方案，“乐观估计年内就会有所动作”。

　　与2009年的设想不同，新制度涵括个人账户养老金，养老金社会统筹账户的1万多亿元结余资金，同时兼顾工伤、失业、医疗、生育四大社保基金结余，共约2万亿元。

　　五大社保基金中，养老保险基金由于远期支付特点，更具积累性质，其保值增值需求也较为迫切。而其余四项社保基金的制度设计均为“现收现付”，本不必滚存大量结余，因此，这项制度主要针对养老基金。

　　改革已有信号。今年8月17日，温家宝主持召开国务院常务会议，讨论通过《中国老龄事业发展“十二五”规划》。会议即要求在坚持安全第一的审慎原则，完善法规、严格监管的前提下，适当拓宽基本养老保险基金投资渠道，实现保值增值。

　　中国至今尚未建立起覆盖全民的基本养老保险制度——新农保和城镇居民养老保险仍在推广之中。且现有的养老保险制度呈现碎片化，即机关事业单位退休金、企业职工社会养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险各自为营，保障水平参差不齐。

　　此外，养老金实际购买力逐年缩水。随着劳动人口下降，支付缺口急速扩大，现行制度不改，很快将无以为继。

　　建立“社保基金投资管理体制”，正试图有所作为。“目前的障碍，不是观念上的，也不是制度上的，而是能否破除部门利益之争。” 中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文说。

　　政府违背了承诺

　　中国养老保险制度建立于上世纪90年代。目前基本养老金并存四大类别：公共部门退休金覆盖4000万公务员和部分事业单位职工；企业职工社会养老保险覆盖2.3亿城镇企业职工；2009年推广的新型农村社会养老保险，目前已覆盖1.3亿农村居民。2011年开始推广的、覆盖非企业职工的城镇居民养老保险，亦正在各地铺开。

　　而多种养老保险的保障水平相去甚远。

　　机关、部分事业单位退休金由财政直接拨付，本人无需缴费，可达到本人退休前工资的80%－90%。城镇职工基本养老保险费为企业加个人缴纳上年度平均工资的28%，养老金只有社会平均工资的40%左右。新型农村社会养老保险由中央财政直接补贴，每月55元，地方财政另根据各自水平配套。

　　而由于养老金计发方式的陈旧，差距还在不断扩大。

　　1997年，城镇职工基本养老保险制度建立之初，确定远期目标为，养老金达到社会平均工资的58%。十多年后，现实离目标越来越远。

　　郑秉文介绍，1997年，养老金甚至能达到社会平均工资的76.3%，之后一路下跌，到2005年降至50.4%，2008年进一步降至47.7%。

　　“政府其实已经违背了对劳动者的承诺。”中国社科院社会政策专业委员会秘书长唐钧(微博)说。

　　与此相对应的，却是人口加速向老龄化迈进。十年前的第五次人口普查数据表明，中国60岁以上老年人口比例达到10.2%，已然进入老龄化社会。

　　而六普数据显示，中国60岁及以上人口占比达到了13.26%，其中65岁及以上人口占比8.87%。这意味着世界第一人口大国正加速迈向深度老龄化社会。

　　无可否认，中国的老龄化进程加快，与计划生育政策密切相关。

　　人口出生率和死亡率，是决定社会老龄化程度的两大变量。随着医疗水平进步，中国人口死亡率下降，带来预期寿命延长，这推进了老龄化趋势，但这一变化相对平缓。人口学界的共识是，出生率对老龄化程度的影响远远超过死亡率。

　　上海社科院常务副院长左学金介绍，在德国，老龄化程度80%取决于生育率下降。

　　中国的情况更极端。北京大学社会学系教授郭志刚做过测算，如果生育率下降对老龄化的影响达到4%，死亡率下降的影响只有0.5%。“相差8倍之多，几乎没有可比性。所以，计生政策导致的生育率下滑，对老龄化影响巨大。”

　　“我们现在还有什么理由，用生育控制来加快老龄化？”左学金表示。他认为假定死亡率不变，唯一决定老龄化程度的就是生育率。放松生育政策，即使短期内效果并不明显，一个国家的人口政策，也应当考虑下一代人。

　　2009年，中国老龄科学研究中心宣布，中国即将迎来第一次老年人口增长高峰。其主要原因正是第一次生育高峰出生的人群队列，将从2009年开始陆续进入老年人行列。这种人口增长规模的结构影响，与计生政策带来的低生育惯性彼此叠加，直接加速了人口老龄化发展速度。

　　研究者基于最新数据测算，中国进入老龄化高峰期的时间将提前至2035年前后。届时，不足一个劳动人口将要供养一个老人。而目前的养老制度，却未做好应对准备。

　　重启投资改革

　　一个需要面对的现实是，在现有的养老金管理体制下，个人账户资金只能任其贬值。

　　根据个人账户制度的最初目标，个人账户收益率将与工资增长率持平，但在实际中却无法实现。因为现行制度下，个人账户是依据银行同期存款利率计算利息，并无其他保值、增值渠道。

　　目前个人账户资金大多存入财政专户，按一年期银行利率计息。过去十年间，平均一年期存款利息仅2.88%，在当前高通胀率下，资金实际已经贬值。

　　中国政法大学法与经济研究中心副教授胡继晔曾对17个省份进行调研发现，其中一些省份社保基金结余中的58%是以活期存款的形式存在，而仅将活期改为定期，每年利息就可减少损失200亿－300亿元。

　　随着养老保险覆盖面不断扩大，个人账户记账额亦在增加。学者测算，2020年可能达到4.5万亿－6万亿元，2030年将达到10万亿－11万亿元。如职工退休年龄延长，数额还会继续增大。

　　巨额的养老基金积累催生了强烈的保值增值需求。

　　2000年成立的国家战略储备基金——全国社保基金是先行者。全国社保基金由全国社保基金理事会作为管理人，投入资本市场运营，11年间，虽经历金融危机，年收益率仍维持在9%以上。2004年进入市场的企业年金，投资组合更为灵活，年收益率为11%以上。

　　清华大学公共管理学院教授杨燕绥计算，中国目前五大社保基金全部结余约2万亿元，若个人账户养老金一直在投资运营，到今天，仅个人账户基金滚存的规模即可达到2万亿元。

　　早在2005年，国务院38号文提出，国家将制定个人账户基金管理和投资运营办法，但具体政策制定却进展缓慢。

　　2009年，人社部起草《养老保险个人账户基金投资管理办法》。按照此办法设计，做实的个人账户养老金由省级社保经办机构统一实施投资管理，并参照企业年金做法，将投资渠道扩展到股票、企业债和金融债等。

　　具体而言，整个投资制度将采用信托制。各省成立社保基金理事会作为委托人，代表省内的养老金领取人，通过市场化的招标方式，选择基金管理公司作为受托人，再选取大型商业银行作为账户管理人，管理资产。以此结构形成对各方制约，以保资金安全，使受托人——基金公司动不了钱，托管人——银行可以动钱，但不能作出投资决定。

　　“这是一个比较理想的制度。”胡继晔认为。

　　但方案尚未公开，即告流产。据接近当时决策的人士介绍，各部门出于各自立场，难以达成一致。由于个人账户存在大规模空账，若要投入资本市场，财政必须加大支付，填补个人账户亏空，因此财政部反对。而当时全国做实的个人账户资金仅1000多亿元，规模不大，全国社保基金理事会希望全盘接手运营，因而又反对草案中的竞标方案。

　　此外，各地对此也态度不一。方案终被搁置。

　　此后，一面是中央政府填补养老金缺口的负担日益加重，2010年达到1600亿元；一面是2008年金融危机之后，国内通胀率一路走高，基金愈加贬值。

　　“政府终于着急了。” 清华大学公共管理学院教授杨燕绥说。另一个动因是中国政府财政现在相对宽裕。在此背景下，“社保基金投资管理体制”改革再次被决策者列入议程。

　　历史欠账挑战

　　“社保基金投资管理体制”，预计将个人账户养老金以及养老金社会统筹账户资金皆纳入其中。首当其冲的挑战仍是：现行养老制度的巨额历史欠账。

　　现行社会统筹与个人账户“双账户”的养老保险结构，始建于1997年。其中社会统筹部分，由企业按照工资总额的20%缴纳，统收统支，滚存资金进入财政专户，用于当期养老金发放，也就是“由正在工作的人，缴费供养已经退休的人”。

　　个人账户部分按参保人工资的11%建立，其中个人缴费8%，企业缴费3%，一并记入个人账户，由企业代扣代缴(2006年起，企业不再向个人账户缴费，改由参保人个人缴纳8%)，财政按照一年期银行利率给出记账利息，产权连本代利属于个人，退休后按月发放。

　　建立个人账户，主要的考虑是通过自身的滚动累积，减轻财政负担，提高制度可持续性。但是由于养老制度设计之初，是作为国企改革的配套措施推出，对养老金来源、保值增值渠道、远期支付规模、财政能否承担，以及各级政府责任等，并无整体安排。

　　制度推行第二年，国企改革开始。全国三分之二的国企职工下岗，并提前领取养老金，刚刚建立起来的养老保险制度一时陷入困境。为缓解养老金支付压力，地方政府普遍挪用养老金个人账户资金当期发放。

　　自1997年至今，全部个人账户记账额，本金有1.5万亿元。有学者测算，个人账户被挪用的空账规模达到了约1.3万亿元。

　　此外，中国的养老保险制度还存在着巨额隐性债务。当年养老制度改革时，需要向已退休的“老人”和有一定工龄积累的“中人”兑现养老金权益，而这部分养老金并没有基金积累，因此在制度转轨后形成了隐性债务。

　　1997年建立企业职工社会养老保险时，对隐性债务的偿还未做安排，而寄希望于社会统筹基金在运行中逐渐消化这部分债务，但随着老龄化加深，债务积累至今，逐步扩大，无从消解。学界 测算，这笔隐性债务已达到约3万亿－4万亿元之巨。

　　多年来，学者对解决隐性债务提出过不少方案，大多呼吁中央下决心“一次性还账”，划拨国企股权、或出售国有资产，进行偿债，但政策方向至今不明。

　　而对于个人账户的巨额空账，处理起来更为棘手。

　　虽然目前养老保险的社会统筹基金部分有约1万亿余元的结余，但却无法用于填补个人账户空账。原因在于：中国养老基金统筹程度不高，省级统筹只是在名义上实现，以很少比例的“省级调剂金”形式，以类似财政转移支付的方式调剂；真正的基金持有人，分散在市、县一级，由市、县级财政负担基金收支平衡，承担政府兜底责任。

　　公开统计数据表明，中国养老基金的持有主体多达2000余个，高度分散，无法彼此调剂。因此，养老基金出现了万亿元空账和万亿元结余同时并存，却又无法抵消的局面。

　　中央一直将提高统筹层次视为政策方向，并计划于2012年实现全国统筹。实际上，这几乎是不可能完成的任务。

　　提高统筹层次，涉及中央、地方的多重博弈。哪一级统筹，即意味着哪一级政府将为养老金的收支平衡承担财政兜底责任，“穷的，亏空大的地方政府，希望把包袱甩出去，由中央统筹；而有结余的地方政府，则不希望把基金结余交出去。”郑秉文说。

　　目前，中央和地方两级财政共同承担个人账户空账做实之责。其中，中央政府负担做实个人账户引起的现收现付不足部分的固定百分比，其补贴额度如果少于统筹发放缺口，则需地方政府自筹资金补足。在以新增税收且以地方政府为主要负担者的制度下，做实个人账户的进展实为缓慢。2001年起，各地开始逐步做实个人账户。根据郑秉文的测算，目前，做实部分约2000亿元，尚不足全部空账的六分之一。

　　清华大学公共管理学院教授杨燕绥的研究结果表明，若个人账户建立后未被挪用，而是投入市场运营，其收益已可完全替代中央财政历年补贴的转移支付。