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张德江与人社部座谈 初步选定养老基金投资方案

http://msn.finance.sina.com.cn 2011-10-10 12:58 来源: 《财经》杂志

  【作者:《财经》记者 左林 】

  养老基金投资胎动

  中国养老金制度除了需要厘清政府责任,落实养老金财政预算,弥补历史欠账;还亟待引入市场机制,将养老基金投入资本市场,实现保值增值

  老龄化进程加快、养老金贬值加速,双重夹击下,一项名为“社保基金投资管理体制”的制度正在推进之中。

  目前,“社保基金投资管理体制”改革小组已起草了三套方案,上交人社部。《财经》记者从知情人士处获悉,一个月前,国务院副总理张德江与人社部有关人士座谈,初步选定一套方案,“乐观估计年内就会有所动作”。

  与2009年的设想不同,新制度涵括个人账户养老金,养老金社会统筹账户的1万多亿元结余资金,同时兼顾工伤、失业、医疗、生育四大社保基金结余,共约2万亿元。

  五大社保基金中,养老保险基金由于远期支付特点,更具积累性质,其保值增值需求也较为迫切。而其余四项社保基金的制度设计均为“现收现付”,本不必滚存大量结余,因此,这项制度主要针对养老基金。

  改革已有信号。今年8月17日,温家宝主持召开国务院常务会议,讨论通过《中国老龄事业发展“十二五”规划》。会议即要求在坚持安全第一的审慎原则,完善法规、严格监管的前提下,适当拓宽基本养老保险基金投资渠道,实现保值增值。

  中国至今尚未建立起覆盖全民的基本养老保险制度——新农保和城镇居民养老保险仍在推广之中。且现有的养老保险制度呈现碎片化,即机关事业单位退休金、企业职工社会养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险各自为营,保障水平参差不齐。

  此外,养老金实际购买力逐年缩水。随着劳动人口下降,支付缺口急速扩大,现行制度不改,很快将无以为继。

  建立“社保基金投资管理体制”,正试图有所作为。“目前的障碍,不是观念上的,也不是制度上的,而是能否破除部门利益之争。” 中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文说。

  政府违背了承诺

  中国养老保险制度建立于上世纪90年代。目前基本养老金并存四大类别:公共部门退休金覆盖4000万公务员和部分事业单位职工;企业职工社会养老保险覆盖2.3亿城镇企业职工;2009年推广的新型农村社会养老保险,目前已覆盖1.3亿农村居民。2011年开始推广的、覆盖非企业职工的城镇居民养老保险,亦正在各地铺开。

  而多种养老保险的保障水平相去甚远。

  机关、部分事业单位退休金由财政直接拨付,本人无需缴费,可达到本人退休前工资的80%-90%。城镇职工基本养老保险费为企业加个人缴纳上年度平均工资的28%,养老金只有社会平均工资的40%左右。新型农村社会养老保险由中央财政直接补贴,每月55元,地方财政另根据各自水平配套。

  而由于养老金计发方式的陈旧,差距还在不断扩大。

  1997年,城镇职工基本养老保险制度建立之初,确定远期目标为,养老金达到社会平均工资的58%。十多年后,现实离目标越来越远。

  郑秉文介绍,1997年,养老金甚至能达到社会平均工资的76.3%,之后一路下跌,到2005年降至50.4%,2008年进一步降至47.7%。

  “政府其实已经违背了对劳动者的承诺。”中国社科院社会政策专业委员会秘书长唐钧(微博)说。

  与此相对应的,却是人口加速向老龄化迈进。十年前的第五次人口普查数据表明,中国60岁以上老年人口比例达到10.2%,已然进入老龄化社会。

  而六普数据显示,中国60岁及以上人口占比达到了13.26%,其中65岁及以上人口占比8.87%。这意味着世界第一人口大国正加速迈向深度老龄化社会。

  无可否认,中国的老龄化进程加快,与计划生育政策密切相关。

  人口出生率和死亡率,是决定社会老龄化程度的两大变量。随着医疗水平进步,中国人口死亡率下降,带来预期寿命延长,这推进了老龄化趋势,但这一变化相对平缓。人口学界的共识是,出生率对老龄化程度的影响远远超过死亡率。

  上海社科院常务副院长左学金介绍,在德国,老龄化程度80%取决于生育率下降。

  中国的情况更极端。北京大学社会学系教授郭志刚做过测算,如果生育率下降对老龄化的影响达到4%,死亡率下降的影响只有0.5%。“相差8倍之多,几乎没有可比性。所以,计生政策导致的生育率下滑,对老龄化影响巨大。”

  “我们现在还有什么理由,用生育控制来加快老龄化?”左学金表示。他认为假定死亡率不变,唯一决定老龄化程度的就是生育率。放松生育政策,即使短期内效果并不明显,一个国家的人口政策,也应当考虑下一代人。

  2009年,中国老龄科学研究中心宣布,中国即将迎来第一次老年人口增长高峰。其主要原因正是第一次生育高峰出生的人群队列,将从2009年开始陆续进入老年人行列。这种人口增长规模的结构影响,与计生政策带来的低生育惯性彼此叠加,直接加速了人口老龄化发展速度。

  研究者基于最新数据测算,中国进入老龄化高峰期的时间将提前至2035年前后。届时,不足一个劳动人口将要供养一个老人。而目前的养老制度,却未做好应对准备。

  重启投资改革

  一个需要面对的现实是,在现有的养老金管理体制下,个人账户资金只能任其贬值。

  根据个人账户制度的最初目标,个人账户收益率将与工资增长率持平,但在实际中却无法实现。因为现行制度下,个人账户是依据银行同期存款利率计算利息,并无其他保值、增值渠道。

  目前个人账户资金大多存入财政专户,按一年期银行利率计息。过去十年间,平均一年期存款利息仅2.88%,在当前高通胀率下,资金实际已经贬值。

  中国政法大学法与经济研究中心副教授胡继晔曾对17个省份进行调研发现,其中一些省份社保基金结余中的58%是以活期存款的形式存在,而仅将活期改为定期,每年利息就可减少损失200亿-300亿元。

  随着养老保险覆盖面不断扩大,个人账户记账额亦在增加。学者测算,2020年可能达到4.5万亿-6万亿元,2030年将达到10万亿-11万亿元。如职工退休年龄延长,数额还会继续增大。

  巨额的养老基金积累催生了强烈的保值增值需求。

  2000年成立的国家战略储备基金——全国社保基金是先行者。全国社保基金由全国社保基金理事会作为管理人,投入资本市场运营,11年间,虽经历金融危机,年收益率仍维持在9%以上。2004年进入市场的企业年金,投资组合更为灵活,年收益率为11%以上。

  清华大学公共管理学院教授杨燕绥计算,中国目前五大社保基金全部结余约2万亿元,若个人账户养老金一直在投资运营,到今天,仅个人账户基金滚存的规模即可达到2万亿元。

  早在2005年,国务院38号文提出,国家将制定个人账户基金管理和投资运营办法,但具体政策制定却进展缓慢。

  2009年,人社部起草《养老保险个人账户基金投资管理办法》。按照此办法设计,做实的个人账户养老金由省级社保经办机构统一实施投资管理,并参照企业年金做法,将投资渠道扩展到股票、企业债和金融债等。

  具体而言,整个投资制度将采用信托制。各省成立社保基金理事会作为委托人,代表省内的养老金领取人,通过市场化的招标方式,选择基金管理公司作为受托人,再选取大型商业银行作为账户管理人,管理资产。以此结构形成对各方制约,以保资金安全,使受托人——基金公司动不了钱,托管人——银行可以动钱,但不能作出投资决定。

  “这是一个比较理想的制度。”胡继晔认为。

  但方案尚未公开,即告流产。据接近当时决策的人士介绍,各部门出于各自立场,难以达成一致。由于个人账户存在大规模空账,若要投入资本市场,财政必须加大支付,填补个人账户亏空,因此财政部反对。而当时全国做实的个人账户资金仅1000多亿元,规模不大,全国社保基金理事会希望全盘接手运营,因而又反对草案中的竞标方案。

  此外,各地对此也态度不一。方案终被搁置。

  此后,一面是中央政府填补养老金缺口的负担日益加重,2010年达到1600亿元;一面是2008年金融危机之后,国内通胀率一路走高,基金愈加贬值。

  “政府终于着急了。” 清华大学公共管理学院教授杨燕绥说。另一个动因是中国政府财政现在相对宽裕。在此背景下,“社保基金投资管理体制”改革再次被决策者列入议程。

  历史欠账挑战

  “社保基金投资管理体制”,预计将个人账户养老金以及养老金社会统筹账户资金皆纳入其中。首当其冲的挑战仍是:现行养老制度的巨额历史欠账。

  现行社会统筹与个人账户“双账户”的养老保险结构,始建于1997年。其中社会统筹部分,由企业按照工资总额的20%缴纳,统收统支,滚存资金进入财政专户,用于当期养老金发放,也就是“由正在工作的人,缴费供养已经退休的人”。

  个人账户部分按参保人工资的11%建立,其中个人缴费8%,企业缴费3%,一并记入个人账户,由企业代扣代缴(2006年起,企业不再向个人账户缴费,改由参保人个人缴纳8%),财政按照一年期银行利率给出记账利息,产权连本代利属于个人,退休后按月发放。

  建立个人账户,主要的考虑是通过自身的滚动累积,减轻财政负担,提高制度可持续性。但是由于养老制度设计之初,是作为国企改革的配套措施推出,对养老金来源、保值增值渠道、远期支付规模、财政能否承担,以及各级政府责任等,并无整体安排。

  制度推行第二年,国企改革开始。全国三分之二的国企职工下岗,并提前领取养老金,刚刚建立起来的养老保险制度一时陷入困境。为缓解养老金支付压力,地方政府普遍挪用养老金个人账户资金当期发放。

  自1997年至今,全部个人账户记账额,本金有1.5万亿元。有学者测算,个人账户被挪用的空账规模达到了约1.3万亿元。

  此外,中国的养老保险制度还存在着巨额隐性债务。当年养老制度改革时,需要向已退休的“老人”和有一定工龄积累的“中人”兑现养老金权益,而这部分养老金并没有基金积累,因此在制度转轨后形成了隐性债务。

  1997年建立企业职工社会养老保险时,对隐性债务的偿还未做安排,而寄希望于社会统筹基金在运行中逐渐消化这部分债务,但随着老龄化加深,债务积累至今,逐步扩大,无从消解。学界 测算,这笔隐性债务已达到约3万亿-4万亿元之巨。

  多年来,学者对解决隐性债务提出过不少方案,大多呼吁中央下决心“一次性还账”,划拨国企股权、或出售国有资产,进行偿债,但政策方向至今不明。

  而对于个人账户的巨额空账,处理起来更为棘手。

  虽然目前养老保险的社会统筹基金部分有约1万亿余元的结余,但却无法用于填补个人账户空账。原因在于:中国养老基金统筹程度不高,省级统筹只是在名义上实现,以很少比例的“省级调剂金”形式,以类似财政转移支付的方式调剂;真正的基金持有人,分散在市、县一级,由市、县级财政负担基金收支平衡,承担政府兜底责任。

  公开统计数据表明,中国养老基金的持有主体多达2000余个,高度分散,无法彼此调剂。因此,养老基金出现了万亿元空账和万亿元结余同时并存,却又无法抵消的局面。

  中央一直将提高统筹层次视为政策方向,并计划于2012年实现全国统筹。实际上,这几乎是不可能完成的任务。

  提高统筹层次,涉及中央、地方的多重博弈。哪一级统筹,即意味着哪一级政府将为养老金的收支平衡承担财政兜底责任,“穷的,亏空大的地方政府,希望把包袱甩出去,由中央统筹;而有结余的地方政府,则不希望把基金结余交出去。”郑秉文说。

  目前,中央和地方两级财政共同承担个人账户空账做实之责。其中,中央政府负担做实个人账户引起的现收现付不足部分的固定百分比,其补贴额度如果少于统筹发放缺口,则需地方政府自筹资金补足。在以新增税收且以地方政府为主要负担者的制度下,做实个人账户的进展实为缓慢。2001年起,各地开始逐步做实个人账户。根据郑秉文的测算,目前,做实部分约2000亿元,尚不足全部空账的六分之一。

  清华大学公共管理学院教授杨燕绥的研究结果表明,若个人账户建立后未被挪用,而是投入市场运营,其收益已可完全替代中央财政历年补贴的转移支付。

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