“营改增”从结构性减税推动经济转型

　　每经记者 杨芮

　　“宏观政策适度微调”系列访谈(一)增值税扩围

　　10月31日，财政部发布第65号令，决定从11月1日起提高增值税、营业税起征点：销售货物的增值税的起征点幅度调整为月销售额5000~20000元，此前为2000~5000元；在营业税方面，按期纳税的，起征点的幅度提高为月营业额5000~20000元，此前为1000~5000元。

　　之前的10月26日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，决定从2012年1月1日起，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税。先在上海市交通运输业和部分现代服务业等开展试点，条件成熟时可选择部分行业在全国范围内进行试点。

　　10月24日~25日，温家宝总理在天津滨海新区调研时强调，要把握好宏观经济政策的力度、节奏和重点，适时适度进行预调微调。要完善财税政策，大力推进结构性减税。而“增值税扩围”，与温家宝总理强调的“完善财税政策，大力推行结构性减税”相呼应。在宏观经济政策微调之风下，结构性减税的大幕应时拉开，能否为处于融资难困境中的中小企业带来福音？对地方政府收入有何影响？应如何看待结构性减税？《每日经济新闻》今天邀请三位专家为您解读以上问题。

　　结构性减税是“减负”

　　NBD：增值税逐渐替代营业税是结构性减税的重要内容，此次税改意义何在？如何看待结构性减税？

　　张茉楠：由营业税改成增值税，是为了减少流动环节，增值税从出口端到产品、服务的附带价值来征收，这从结构上是改变了原来整体的收税模式。对中小企业、小微企业而言，都将减轻其税收负担；此外，现在国家还未纳入考虑的是，一些科技型的中小企业，特别是创业企业，他们的资产尤其是有形资产并不是很多，靠银行抵押等很难融到资，所以结构性减税还需辅以银行的相关扶持政策，放宽贷款限制，如资产抵押额的下降，贷款条件的放松等，这些也都是结构性的放松，即定向宽松。

　　张俊伟：准确来讲，这次增值税改革就是学界讨论已久的 “增值税扩围”。大家知道，增值税和营业税按营业额征税不同，是对加工经营过程中的价值增加部分征税，这样就避免了因为社会化分工深化、交易环节增多而引发的重复征税问题。相对营业税而言，增值税更加中性，更不易引发资源配置扭曲。我国当年在实施增值税改革时，出于稳妥的考虑，采取了仅对工矿企业征收增值税的办法，由此造成了流转税“双轨制”并存的局面。前一时期，推行增值税转型，消除了对固定资产折旧进行重复征税的问题；现在进一步推行增值税扩围，消除了增值税和营业税并存的现状。全面推行增值税，标志着我国流转税转型工作的全面完成。

　　税制改革的基本前提是保持国家财政收入的稳定，同时不增加企业的税收负担。所以，说“增值税扩围”就意味着“结构性减税”，可能有些武断。这次增值税扩围改革方案，确实提出了在现行税率的基础上新增11%和6%两档低税率的构想。但我想，这很可能是考虑到一些小型企业产品或服务附加值很高，实施增值税会导致企业税收负担加重而做出的相应制度安排，其目标首先应该是保证企业税负不因税改而增加。至于减轻企业税负，我想其考虑还是其次的。

　　沈友军：需要从外部和内部两个方面来分析这次改革。为什么现在要做这样的试点和变革，或者称为二次转型？原因有二：一是外部条件所致。之前30多年的经济发展导向主要是靠出口和投资拉动，而现在不具备这样的外部环境了，欧债危机恶化和美国经济低迷，以及外部对我国汇率方面施加的压力，外部环境变化了，需要主动促进内需，如果不尽快调整，未来经济发展会遇到很大问题；二是内部体制改革所需。地方权力面临调整，现在地方政府靠土地财政的局面已难以为继，这种情况下如何保证地方政府有财力去逐步承担履行其事权，是一个问题。现在是改革的时机，也是中央让利的一个明显步骤。而从经济结构角度来看，营业税存在重复征税的问题，产品出厂后一旦进入流通领域，从一级批发到最终零售层层加收，不能抵扣，这不利于第三产业的发展。而“增值税扩围”将服务业纳入进来，这有利于第三产业发展。

　　NBD：实现结构性减税的困难主要在哪些方面？

　　张茉楠：结构性减税可能更多涉及的是隐性税收，即所谓的灰色地带，包含税和费两个方面。从税收的角度来讲，增值税、流转税、营业税、消费税等税种都很明确，但是涉及相关费用，如流通环节方面的，就非常不明确。中央和地方是两级税收体系，而地方政府只有事务权，没有财权。对于地方政府而言，中小企业的税收是很大的来源，这也造成地方政府对减税没有动力。中央希望减轻负担，但真正落实下来还是存在很多问题，包括执行力的问题、地方政府没有主动性和积极性的问题。一边在减税，但另一边又存在很多巧立名目的费用。从根本上来讲，不仅要进行结构性的减税，还要进行中央政府税收体制的改革，即分税制的改革，要让地方政府的财权和事权匹配，而不是依靠增加税负来提高收入。地方政府要不断为地区提供增值服务和公共产品，只有给地方政府更多这种事实的激励，才能使地方政府提供更多的服务，同时也为中小企业创造更好的环境。结构性减税的同时要推进改革，不仅是中间环节，还要打通所有环节才行。

　　宏观微调财政“让利于民”

　　NBD：结构性减税能否缓解中小企业融资难的问题？

　　张俊伟：当前大家普遍关注中小企业经营困难问题。在我看来，企业经营困难，一方面是因为经济周期到了一个下降阶段，经济总体形势不好；另一方面是过剩投资导致产能过剩，中小企业在竞争的优胜劣汰中处于劣势地位。这两个问题交织在一起，使局面错综复杂。解决中小企业经营困难问题，需要标本兼顾，长短结合。前段时期，国务院已明确提出，对办理小额贷款的金融机构、担保公司等实行税收减免，这毫无疑问是有助于缓解中小企业融资难的。

　　NBD：结构性减税能在多大程度上减轻中小企业社会负担？

　　张俊伟：年初，我曾随课题组到广东、四川、湖北等地调研。根据我的观察，企业反映社会负担重，一方面是税费负担重，另一方面是法律遵从成本太高。从税费负担角度看，大家都讲要鼓励创业，以创业带动就业。但创业从哪里开始？是从小企业、甚至干个体开始的。以个体户为例，长期以来，我们都是参照企业和经营单位的标准来看待个体户税收问题的，结果就造成个体户税收负担偏重。在相同的收入水平上(如年收入6万元)，个体工商户的边际税收负担要远高于工薪阶层，形成“创业不如就业”的激励机制。个体工商户的收入虽然要高于一般工薪阶层，但要承担经营风险，承担社会保障费用；此外，其休息时间往往难以保证，应当为个体工商户提供正向的税收激励。对个体工商户的税收不公平，显然是不利于鼓励社会创业的。

　　从法律遵从成本角度看，由于小企业税收起征点偏低，实际税负重，严格执法会导致小企业税收负担明显不合理，这就为企业主与税收机关(税收征管人员)开展讨价还价提供了广阔的空间。也迫使小企业主去维持与有关管理人员的关系，为此而花费大量时间和精力，这些都是宝贵的社会资源；而从管理部门看，这样的局面也很容易带来钱权交易，为贪污腐败埋下伏笔。所以，我提出了一个政策设想，即“对小企业实行梯度优惠的税收政策”，即无论是流转税还是所得税制度设计，都要贯彻企业规模越小，其实际税率越低、政策优惠力度越大的原则。当前，很多针对小企业扶持和补贴政策，被一些各方面条件都很好的“明星企业”享用了，这是政策设计的偏差，需要纠正过来。

　　提高增值税、营业税起征点，配合这次增值税扩围和优惠税率的实施，不仅会减轻小企业税收负担，还有助于创造一种相对宽松的，有利于引导企业眼光朝内的社会氛围。这对于改善企业外部经营环境，无疑是有益的。

　　NBD：宏观政策提出要适时适度进行预调微调，您认为落实到财税政策上具体调什么？

　　张茉楠：这个微调还是比较积极的。一直以来财政政策是属于积极的，但是，中央政府的财政收入还是大大超出了GDP增长，现在的微调等于是让渡财政收入，还付于民，让利于民，比投入到基础设施中更能惠及民生，这种以人为本、以民为本的微调更具积极意义，肯定能产生更积极的效果。并且，对于未来培养经济的微观主体活力，可持续性增长的动力，比大规模的直接支出更为有效，而这也避免了凯恩斯扩张后给地方和中央的债务带来风险，所以是兼顾多方利益主体的积极方向。

　　张俊伟：对于宏观经济的发展趋势，大家目前议论很多。前两年为了应对危机，我们推出“四万亿投资”，再加上依附于政府信用的融资平台贷款，我们的财政政策是高度扩张的。超强度的财政刺激，为后来重新吹起资产泡沫和通货膨胀的发展埋下了伏笔。当前，房地产泡沫面临破灭，地方政府土地出让金收入、平台贷款大幅减少，我国经济增速出现一定下滑已成定局。但我国正在实施庞大的保障房建设计划，在我看来，仅仅是保障房建设，就决定了我国的财政支出是高度扩张性的。在确保保障房建设资金需求之外，我并不主张再推出什么大规模的财政支出计划。

　　“营改增”须保地方财政

　　NBD：“营改增”对地方的财政收入是否会有影响？

　　沈友军：实际上，1993年后，增值税的大头归中央财政所有，营业税则归地方财政享有，逐步成为地方的一大主要财源。因此，“营改增”的实际阻力首先来自地方政府，尤其是那些地方税源相对单一甚至长期依赖中央财政转移支付度日的中西部地区。按照现行税制安排，增值税属于共享税，中央分75%，地方分25%。而这次上海是以交通运输行业和部分现代服务业来进行试点，针对试点的行业这些收入是归地方政府的，这是一个很大的调整，之前存在的担心是地方税收会变少，来自地方政府的阻力会比较大，但是如果采用上海这样的变通做法，阻力就会缓解或者消除。

　　张俊伟：营业税是地方政府主体税种之一。在税收归属问题上，营业税和增值税的设计是不一样的。营业税全部归地方，而增值税则主要由中央政府分享。将营业税转化为增值税，毫无疑问会对地方财政收入产生深远影响。这次增值税改革试点工作，明确提出税收归属权不变，就是针对这一点来说的。可以说，试点工作充分照顾到了试点地区既有的经济利益。

　　但改革全面铺开以后，如果普遍采用现行的增值税由中央和地方分享的办法，那么，第三产业占比高的地区的利益有可能会受到损害。考虑到第三产业发达地区同时也是经济发达地区，适当地增加中央对这些地区流转税的分享比例，也是有利于推动全国各地区均衡发展的。

　　现在存在一个问题，就是一些地方对中小企业的税收采用“包税”的办法。推行增值税改革后，可能会对小企业税收产生影响。应该关注税改对基层政府收入的影响，如果出现收入显著下降的局面，上级政府要加大转移支付力度，使这项改革顺利推行下去。

　　NBD：“扩围”后的增值税如何征管？

　　沈友军：上海试点可能由于国地税没有分家不会涉及这个问题，但在全国推广的话，会遇到这个问题。以前的情况是营业税属于地税来征管，增值税是中央负责征管，现在“营改增”后就涉及谁来征管。我的初步想法是成功试点后，可以改变一下，这些行业的增值税可以直接由地税部门来征管，这也避免多出一个环节，并且地税本身也存在足够的征管经验。

　　NBD：目前我国增值税的两档税率为13%和17%，而营业税税率普遍低于这两个数字，国务院常务会议决定新增11%和6%两档低税率，增值税率是否过高？

　　沈友军：这次试点新增了11%和6%两档低税率，但是总体来讲，我们整个宏观的税负确实过高，有数据称国家税收收入增速已经是GDP增速的两倍多。从税收总量来看，增值税占据很大比例，确实高了些。宏观税负要降低，可以考虑将整个税收的收入占GDP的比例下调，将增值税的征收比例下调，这有利于整体经济的发展，有利于调整经济结构，转变经济发展方式向拉动内需的方向发展。

　　对话记者

　　杨芮

　　对话嘉宾

　　张茉楠 国家信息中心

　　经济预测部副研究员

　　张俊伟 国务院发展研究中心

　　宏观部研究室主任、研究员

　　沈友军 北京师范大学政治学与国际关系学院副教授