本报记者 吴敏

　　昔日“风光无限”的协议供货制度如今却处于亦或改良、亦或革新的境地

　　因具备既能体现政府集中采购意志又能够满足采购人的及时性和个性化需求的特点，协议供货制度一度广受政府采购业界追捧。然而，该制度实行以来，产品价格高、产品型号跟不上市场更新换代的速度、供应商不能及时供货等也日渐成为让政府采购监管者和执行者甚为头疼的问题。那么，这些问题为什么会出现？又该如何解决？

　　价高，与生俱来

　　 曾亲身经历我国协议供货制度整个发展历程的中央国家机关政府采购中心（以下简称“国采中心”）综合处处长高志刚说：“要解决协议供货制度中存在的所有问题，必须从价格着手，只要抓住价格这根主线就能够解决好其他问题。”

　　 高志刚进一步解释说，近年来，由于社会大众和媒体对政府采购行为的关注度空前高涨，使得由协议供货制度自身弊端引发的“天价采购”事件不断上演。采购人以及社会大众对价格的敏感程度已经让协议供货制度到了不改不行的地步，所以，价格问题已经成为压倒一切的主要矛盾。

　　 那么，协议供货价格高是如何造成的？“以我的经验看，协议供货价格高是与生俱来的。”高志刚解释说：“商品的市场价格总是处于不断变化之中，尤其是高科技产品，一般而言，随着产品的更新换代，其价格具有不断下降的趋势。在协议周期内，对于价格下降商品的采购就容易出现采购价高于交货时市场价格的情况。比如，以招标、评标和中标这3个阶段来看，厂家投标的价格也许是当时的市场价格或者低于市场价格，但是这个价格被锁定半个月后，就变成开标的价格或者中标价格，而此时的中标价仍然停留在半个月前的市场价，因此也就有了中标价高于市场价的现象。这也是我们业界所说的，‘协议供货价格高是打娘胎里带来的’。”

　　集中下的分散

　　 某省政府采购中心的主任在谈到协议供货价格高的另外一个根本原因时说：“在业内，大家所公认的协议供货产品价格高的一个重要原因就是，协议供货实际上是妥协的产物，只是披了集中采购的形式，但事实上是一种分散采购。”

　　 青岛市财政局政府采购管理办公室主任谢宜豪这样评价协议供货：“过去，我们也对通用办公设备采用协议供货方式，此种采购形式虽然能够提高采购工作效率，却无法对采购单位的采购过程以及产品的验收等环节进行有效的监管，违规操作现象时有发生。同时，由于各单位分散采购，规模效益难以得到充分发挥，价格自然就不会太理想。”

　　 厦门市财政局政府采购管理办公室主任黄昆明也提到：“协议供货由于协议供货期较长，供货期内采购人的零星采购分解了整个采购量，使得每个商家的实际供货量并不大，协议供货价格也就没有优势。”

　　改良，亦或变革

　　 价格高，社会反响强烈，协议供货该何去何从？业内有专家表示，摆在协议供货制度面前有两条路：一条是改良，即在自身基础上进行完善；另一条就是变革，应用和推广批量集中采购方式。

　　 从目前的情况看，变革的步伐已经迈出。财政部今年年初发布的《关于做好2011年中央单位政府采购计划和执行编报工作的通知》（财库〔2011〕18号）提出，各单位应按要求编制批量采购计划，按月逐级汇总报至财政部，并抄报集中采购机构，参加批量集中采购。年初，国采中心也表示，按照财政部的要求，中央各单位每月计划采购台式计算机累计达到50万元、打印机30万元、网络设备120万元以上的，不再执行协议供货，而要委托国采中心实施批量集中采购。而且2011年实行批量集中采购的单位将由在京单位扩展到所有中央单位，以实现集中采购的规模效益。

　　 虽然批量集中采购呼声很高，但业内也有专家认为，这种方式也不能完全取代协议供货，对于零散的、不能集中的采购人需求仍然需要实行协议供货，只是协议供货制度的改良方式仍需进一步探讨。

　　方式一 引入竞争改良协议供货

　　 如何解决协议供货价格高问题？“竞价”，这是许多地区通过实践给出的答案。但对于如何开展竞价，不同地区有着不同的选择，从而也催生了多种实践创新。

　　竞价模式多样

　　 在实践中，网上竞价、二次竞价是协议供货中常见的竞价方式。

　　 网上竞价最早出现在2007年，多应用于计算机、打印机等标准通用类的产品。其基本的操作方式是采购单位在协议定点范围内选择所需的产品，通过网上竞价平台向符合需求条件的3家以上供货商发起询价单，供货商在协议价基础上在一定时限内进行网上竞争报价，并按报价孰低和供货孰优原则确定最终成交供应商及成交价格。

　　 目前，有些地方将网上竞价的适用范围扩大到非协议供货供应商，从而进一步打破了协议供货供应商潜在的价格垄断，促进了竞争，最大限度地降低了价格。

　　 二次竞价也是各地政府采购部门在实践中不断探索之后总结出来的办法。2007年，中央国家机关政府采购中心开始对需求量大、品牌竞争充分的台式计算机、便携式计算机等品目每季度实行二次竞价，体现了较大的价格优势。2009年，中央国家机关政府采购中心将二次竞价范围扩大到了打印机品目，针对政策规定的相关品目专门组织了补充招标，及时将符合政策规定、性价比高的产品纳入中标范围。此外，南京市政府采购中心、浙江省政府采购中心等也都在协议供货通用类产品网络竞价系统中实施了二次竞价。

　　竞价的新思路

　　 网上竞价、二次竞价虽然具有较大的“杀价”优势，但也有一个“软肋”，即如果采购人对价格不满意就要再进行一次竞价，这样会带来人力成本和时间成本较高的问题。那么，有没有一种既能够引入竞争又不需要进行多次竞价的方式呢？中央国家机关政府采购中心综合处处长高志刚提出了自己的思路，即综合协议供货与网上竞价的优势，采用一种新方式——协议竞价。

　　 高志刚解释说，目前，协议供货招标主要是确定一个最高限价或者是一定的优惠幅度。但是最高限价和优惠幅度难以适应市场价格瞬息万变的特点，为了规避协议供货制度目前的弊端，应考虑对协议供货制度进行完善，将现在流行的网上竞价和协议供货相结合，实现优势互补。具体而言，协议竞价模式的操作方式是：协议供货开始执行的第一单必须进行竞价，此后以一个月为一个周期，每个周期的第一天对协议供货的产品进行一次网上竞价。比如，第一单竞价时间是1月10日，以一个月为周期，下个月在2月10日再次进行竞价，以此类推。这种竞价不仅包括协议供货入围厂商的报价，还包括未入围厂商的报价，由此，得到一个新的价格。对于这个新的价格，系统会进行自动的分析比对，采购方可根据比对结果确定协议供货的执行价格。

　　 （吴敏）

　　方式二 批量采购破解价高难题

　　 对于协议供货价格高的问题，中央单位和部分地市都在探索一条全新的路径，即试行批量集中采购，充分发挥集中采购的优势。那么，批量集中采购具有怎样的特点？能否解决实际中的问题？

　　批量集中采购渐起

　　 2009年7月，财政部下发了《关于进一步做好中央单位政府集中采购工作有关问题的通知》，明确规定，为进一步完善和深化政府集中采购工作，从2009年8月开始对部分采购规模需求大、次数频繁、技术规格较为标准的采购项目试行批量集中采购。具体做法是，中央单位在一个月内（紧急采购任务除外）准备采购台式计算机、打印机、网络设备规模达到一定限额的，不再执行协议供货，应当委托集中采购机构实施批量集中采购。集中采购机构对中央单位报送的批量采购实施计划进行汇总归集，并整合打包，统一组织招标。批量采购方案出台以后，中央单位开始陆续试行批量集中采购。

　　 在中央单位开展批量集中采购试行方案》之前，厦门市、青岛市、济南市等已经开始尝试在汇总采购需求的基础上进行“打包”采购。比如，济南市从2009年开始实行批量集中采购方式，该市财政局政府采购管理办公室主任杜晓东告诉记者：“采购办要求采购人对一些通用物品在每月的1日-10日报送采购计划，将这些采购计划汇集起来，集中在11日-20日之间进行批量集中采购。”不过，进行批量采购的项目需具备一个前提，就是要进行一系列的前期准备，在确定统一的技术指标后才能组织采购。

　　 优势与困难并存

　　 在记者采访过程中，对于批量集中采购的优势，被访者的答复比较一致，即可以有效降低协议供货本身难以克服的价高问题。据中央国家机关政府采购中心综合处处长高志刚介绍，目前，中央国家机关政府采购中心正在大力推行批量集中采购，并取得了不错的效果。

　　 地方的批量采购实践也取到了显著的成效。厦门市大宗采购项目的第一单——复印纸项目就让人们对这种新的采购方式刮目相看。据悉，当时共采购复印纸3万箱，每箱中标均价为139.7元，远远低于目前市场上同类产品的批发价（190元～210元），该项目节约预算资金130多万元。厦门市财政局政府采购管理办公室主任黄昆明表示：“实施大宗货物采购取得了很好的采购效果，所以对于此类项目我们现在已不再实行协议供货了。”

　　 但记者在采访中也了解到，实施批量集中采购也有一些需要解决的问题。某省政府采购中心副主任告诉记者：“批量集中采购的最大障碍是采购人需求很难汇总到一起。比如，同样是电脑，有些采购人喜欢买贵的，有些喜欢买普通的，这样一来各个地方必须要出台统一的配置标准才行。另外，批量采购一般是直接面向厂商，而协议供货的供应商一般都是厂商的代理商，相比而言，代理商提供后期服务要比厂商有优势。” （吴敏）

　　

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