无论是7000亿还是近7万亿，中国政府采购的问题是缺少平等竞争，对内对外都如此

　　财新记者 张环宇

　　中国与欧盟之间的贸易争端，现在又集中在政府采购的环节上。

　　4月20日，中国欧盟商会发布了《中国的公共采购：欧盟企业在中国参与公共采购合同竞标的经验》的报告，称中国目前在政府采购方面的透明度和监管方式的缺陷“令很多欧盟在华企业错失商机”，也严重阻碍了中国整体经济的效率和创新。

　　自2001年中国加入世贸组织后，针对《政府采购协议》(GPA)的谈判就没有停止过。2007年12月末，中国首次提交了GPA的出价清单，却无法获得美国和欧盟的认同。去年7月，中国再次提交经过修订的出价清单。目前，谈判仍在进行中，而身在中国的诸多外资企业已经发出越来越大的抱怨声。

　　其实，中国的企业在本土的政府采购中，也面临同样的问题。

　　开放规模之争

　　对欧盟商会的责难，外交部发言人洪磊解释称，中国的政府采购制度仍处于初创阶段，目前仍仅限于各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金的采购行为；与发达国家相比，存在着管理范围较窄、规模较小等特点。

　　“但中国的政府采购始终遵循公平、公正、公开原则，政府采购法实施以来，采购活动的透明度和规范性较高。”洪磊称，目前中国已经启动加入WTO《政府采购协议》的谈判工作，加入后，中国的政府采购制度将与国际规则接轨。

　　目前，按照财政部提供的官方口径，中国政府采购规模大致在7000亿元人民币。不过，这仅涵盖了中央及中央以下级别根据《政府采购法》开展并由财政部监督的项目。诸如三峡大坝、“鸟巢”等以及高速铁路等基础设施建设投资，并未纳入政府采购统计。

　　在欧盟商会报告中，欧盟商会沿用了经合组织的判断依据，即一个国家各级政府的公共采购平均总开支一般占该国GDP的12%到20%。以此上限估算，欧盟商会认为，中国公共采购市场的规模可能高达6.8万亿元。

　　“由于重复的政策法规和差强人意的政策执行，现在欧盟在华企业与价值1万亿美元的市场无缘。”中国欧盟商会主席戴杰如是称。

　　然而，也有专家称，中国并无义务将政府采购市场开放。“政府采购市场在国际上多是互不开放的，只有加入政府采购协定后才会对等开放。中国尚未加入，因此政府采购以采购国货为主的情况，也是有国内和国际法律依据的。实际上，欧美政府采购市场对中国本土企业是不开放的，而中国政府采购市场在事实上已经对欧美企业相当开放了。” 中央财经大学政府采购与公共工程研究中心主任曹富国对本刊记者表示。

　　辽海律师事务所主任谷辽海介绍，按国际惯例，加入GPA后，各成员相互开放的政府采购市场，通常在其政府采购市场规模中占不足10%。比如美国，其采购市场90%以上份额优先采购本国的货物、工程和服务。一旦中国加入GPA，可能有10%的政府采购市场规模会被允许其成员的供应商参与公平竞争。

　　“玻璃门”之困

　　在欧盟商会的报告中，接受调查的欧盟企业普遍认为，参与公共采购合同竞标时，对项目无法获得及时准确的信息，且对项目的具体评估标准缺乏沟通。为此，欧盟企业面临更低的透明度，需支付更高的成本。公共采购授标流程的不公平和申诉程序的不顺畅，也是困扰欧盟企业的重要障碍。

　　目前，对政府采购操作环节的争议颇多，这种障碍不仅困扰外资公司，本土企业也深受其扰。

　　政府采购法律专家、律师王军告诉财新《新世纪》记者，其曾经代理的一个机电类招标案件中，竞标者就因为一个无足轻重的问题遭到废标。当时，竞标人提交银行出具的投标保函编号是120，而招标部门说编号应该是0120。“这并不对保函的真实性和有效性产生任何实质性的影响，但招标部门就以这个理由直接废标了。”王军称。

　　地方保护主义导致显失公平的招投标也时常出现。一位业内人士告诉财新《新世纪》记者，当地政府为了使本地的一家公司中标，对竞标者的资格进行“贴身”设计，苛刻的限制条件使其他竞标人都成了绿叶。尽管参与者众，流程也完全符合规范，但其评标标准和评审委员会的细致意见不对外公开，外界也就无法指责其公平和合理性。

　　一些中小企业面临的隐形限制条件更多。谷辽海称，在资格审查方面，小企业在知名度、注册资本等方面没有任何优势，所以评审投标文件时往往也得不到高分。这样一来，即便具有自主创新的产品或专业性的服务，小企业也很难满足投标条件。

　　他介绍，财政部与原环保总局曾联合推动政府绿色采购，要入围的企业必须通过政府部门授权的中环联合认证中心有限公司进行产品认证。但这种绿色标志认证的公共服务并非无偿的，企业必须交纳数万元才能够获得证书。“假如供应商交纳不了高额的认证费用，即使产品真正具备绿色功能，也不可能获取相应的证书。”

　　戴杰也称，外资的中小企业进入政府采购领域的难度相当大。“不仅仅是在资质方面，即使招标开始阶段的信息获得，中小企业也落于人后，又如何去竞争呢？”

　　由于招标权力可以下放至省市一级，而竞标人无法集中地了解招标信息，这意味着，要了解当前和即将到来的项目，竞标公司必须投入更多资源与各级别地方政府的采购部门建立并保持更广泛的联络。

　　中立监督之需

　　随着加入GPA的进程加快，中国政府也在努力加紧完善政府采购方面的法律框架体系。2010年初，国务院法制办公布《政府采购法实施条例(征求意见稿)》，并向社会各界公开征求意见。

　　在中央财经大学政府采购与公共工程研究中心主任曹富国看来，目前政府采购领域的法律监管方面，尚存在亟待解决的问题。“比如，现在采购法律法规仅仅对合同授予阶段进行限制，但这是远远不够的。”他指出，之前发生的“天价采购”的例子也说明了，政府也必须对采购需求进行约束。“现在的情况是，采购人把自己的需要告诉采购代理机构，采购代理机构代为采购，但采购要求是否合理，他们是否真的需要，采购代理机构很少有发言权。”

　　“另外，采购法律也缺乏对合同履行阶段的约束，这方面也应该加强。”曹富国称，如果没有较好的监管和约束机制，很可能出现合同违约的情景。“如果合同履行没有监管，那不良供应商就可以在招标时候随便报价，想办法让自己中标，然后再想办法与采购人串通修改合同或者提供劣质产品。”

　　法律规范可以逐渐完善，但招投标体制的弊病如不得到合理解决，仍然很可能出现“令行而禁不止”的情景。很多专家呼吁，应对招投标过程设立更加独立且有效率的监督机构。

　　在欧盟商会报告中，多数接受调查的公司认为，招投标质疑和反馈机制并不畅通。“建立一个快速、高效和透明的申诉程序至关重要。”戴杰称。

　　在王军看来，缺乏相对独立和中立的受理质疑的机构，是目前政府采购领域面临的最大挑战。“采购人可能就是财政部、财政厅、或者地方上的财政局，最终的监督人也是这些政府机关。其监督的力度很难得到保证。”

　　王军说，由于采购人手中所拥有的权力过大，缺乏足够的制衡，代理机构和竞标人很难与之对抗，而相对不透明的招标过程，也可能令招投标的效率和公平性受到影响。

　　

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