■　中国银行业监督管理委员会副主席 周慕冰

　　周慕冰

　　“十一五”的五年，是我国现代农业加快发展、新农村建设扎实推进、城乡关系发生深刻变化的五年，也是农村中小金融机构监管工作持续强化、改革工作持续深化和服务工作持续优化的五年。目前，农村中小金融机构已经发展成为我国县域及乡村机构网点分布最广、涉农信贷投放最多、农村普惠制金融服务和均等化建设贡献度最大的一类机构群体，成为联系广大农民群众的金融纽带。

　　农村中小金融机构健康发展有三个主要标志：一是农村中小金融机构抗风险能力逐步增强。几年来，持续实施一系列前瞻性、针对性强的监管举措，促进存量信用风险大幅化解，操作风险高发势头得到明显遏制，部分单体高风险机构平稳处置，区域性和系统性风险高企局面进一步改观，整体风险抵御能力和综合实力明显提升。二是农村中小金融机构改革持续深化。新体制全面运行并逐步完善，股份制改革方向正式确立，股权改造工作深入推进，农村银行类机构组建步伐加快，改革扶持政策有效落实，经营机制转换在部分省份和部分机构取得明显进展，改革红利日益显现。已组建农村银行类机构329家，县市统一法人1979家。重庆农商行成功在香港公开上市，开创了农商行上市先河。17家农商行进入英国《银行家》杂志评选的2009年全球银行业1000强，占我国入榜商业银行的20%。全国农村合作金融机构资格股占比由64.3%下降至24%以下，农村银行机构资产占比由20.8%提升至40.1%以上，纵深推进新一轮改革发展的条件基本具备。三是农村中小金融机构服务持续优化。农村中小金融机构服务广度和深度明显拓宽。截至2010年末，全国金融机构空白乡镇从2009年6月末的2945个减少到2312个，有10个省份和5个计划单列市率先实现乡镇金融机构全覆盖，原有708个金融服务空白乡镇基础金融服务缺失问题总体得到解决。有关部门连续完善扶持政策，各级地方政府也采取了有效措施，服务“三农”导向的扶持政策体系初步建立。在支农服务实践中，广大农村中小金融机构参与度高，贡献度大，围绕解决农村贷款难和金融服务难问题开展了一系列卓有成效的探索，承担了涉农贷款的33.3%、农村贷款的35.8%、农户贷款的78.1%、农村新增网点的近80%。

　　通过实践，我们进一步加深了对农村经济金融规律的认识，增强了协调推动解决复杂问题的能力。归结起来，以下三个方面的经验值得我们认真总结和研究：一是注重监管标准统一，强化分类指导和差别监管，努力提高金融监管的针对性和有效性。农村中小金融机构监管链条长，机构间发展质量差异大，风险状况不一。要提高监管针对性和有效性，必须紧密结合实际，强化分类指导和差别监管，强化属地监管职责，下大功夫推动好的机构尽快建立现代银行制度，下大决心处置高风险机构，下大气力推动解决一批老大难问题，尽快实现各单体机构主要监管指标持续达到审慎监管要求。二是注重紧密结合农业农村经济发展阶段性特点，推动深化改革，努力激发机构改革发展的内生动力和活力。当前和今后一个时期，我国仍将处于传统农业向现代农业加速转轨阶段，县域经济仍然是我国国民经济的基本单元。改革工作的主线，就是要按照中央关于保持县域法人机构总体稳定的要求，大力推进股权改造，完成县(市)级统一法人，支持城区机构整合，引导加快经营机制转换，强化省联社履职改进，在做实县域前提下慎重开展省联社改革试点，培育好、调动好法人机构改革发展的内生动力和活力，把公司治理基础打牢打实。三是注重破解农村金融压制和信贷约束难题，大力推进农村金融服务创新，努力提高农村社区金融服务功能。破解难题，必须靠创新。要加强监管政策引导，推动农村中小金融机构主动强化金融与农村经济的有效契合，大力开展农村金融服务创新，在差异化、特色化发展中提高核心竞争力。同时，农村金融市场是不完全竞争市场，市场失灵问题较为严重，必须建立政府干预的纠正机制。要继续完善扶持政策体系，改进农村金融基础设施，引导农村中小金融机构在有效管控风险基础上加大涉农信贷投放，持续改进农村金融服务。

　　继续强化农村中小金融机构风险管理

　　“十二五”时期，是我国工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化的“三化同步”启动期，也是农村中小金融机构强化监管、深化改革、优化服务的历史攻坚期。在新时期新阶段，着力强化分类指导、差别监管和重点突破，着力推进产权改革和发展方式转变，着力推动金融产品和服务方式创新，加快建立现代农村银行制度，为农业农村现代化建设提供有力有效的金融支持。“十二五”时期要力争实现以下目标：高风险机构全面处置，历史亏损挂账全面消化，股份制改革全面完成，现代农村银行制度基本建立，主要监管指标达到并持续符合审慎监管要求，总体资本充足率达到10%左右，杠杆率总体不低于4%，流动性覆盖率和净稳定融资比率总体高于100%，拨备覆盖率总体高于150%，拨贷比总体达到2.5%，农村金融服务功能与核心竞争力显著提升。当前和今后一段时期，风险监管的重点是：

　　推动高风险机构风险处置。这既是加强监管、维护金融稳定的硬性要求，也是存款保险体系建设的重要基础性工作。要按照多兼并重组、少关闭破产、防止出现新的服务空白的原则，加快推动并购重组工作，力争在五年内把高风险机构全部处置完毕。要把高风险机构风险化解和股权改造结合起来，组织制定工作方案，详细测算，争取一步到位直接改制为农村商业银行。积极争取地方政府采取适当方式注资、税收返还、税费减免、帮助推介引进优质股东等多种方式支持兼并重组。按照商业原则和市场化运作方式，鼓励合格股东通过直接购买现有股权或定向增发方式兼并重组高风险机构，鼓励用现金帮助消化亏损挂账和购买不良资产。优先支持符合条件的农村商业银行兼并重组高风险机构，严禁区域封锁和地域限制。协调出台货币、财税等方面的支持政策。

　　强化重点领域信用风险监管。农村中小金融机构规模小、实力弱、风险抵御能力差，一旦出现大的风险，轻则“伤筋动骨”，重则“倒闭致命”。农村中小金融机构在政府融资平台、房地产等方面的贷款总量不算太大，但是风险系数高，问题叠加，要重点防范。对到期的平台贷款必须收回，不能展期和贷新还旧。要通过压缩存量、控制增量、实施银团贷款等方式，务必彻底解决贷款集中度问题，并将房地产贷款比重控制在审慎范围内。全面分析贷款风险，审慎评估抵押物，务必做到准确分类。按照规定权重，务必提足拨备。要加强流动性风险管控，督促完善相关考核机制，坚决禁止高息揽储和各类违规吸存行为，有效降低资金成本，提高存款质量。

　　严厉整治案件风险。认真组织开展假冒名贷款专项整治、抵质押贷款专项整治和置换贷款专项整治。要认真落实案件防控治理三年工作规划，推动全面建立案防长效机制，有效控制新案、同质同类案件和大要案，力争主要案件防控指标达到国内银行业平均水平。

　　狠抓内部控制建设。继续贯彻落实全面风险管理建设指引要求，下大气力解决主动管理风险能力薄弱、内部人控制严重等长期困扰农村中小金融机构健康发展的桎梏，强化审慎经营和规范发展的基础。大规模开展以“合规创造价值、合规保障发展”为主题的合规管理年活动，狠抓制度的梳理完善、教育培训、实际执行检查和后评估工作，既要解决制度不全的问题，又要解决执行不力、监督不严的问题。加快IT系统建设步伐，坚持“统筹规划、分步实施，技术与管理并重，先进性与适应性相结合”的原则，大力推进综合业务系统优化工作，持续完善各类应用系统，加快数据中心和灾备中心建设。强化“三个办法一个指引”的贯彻落实，督促大力推动信贷理念和流程革新，健全市场准入、授信和出账审核、信息反馈及后续处置机制，固定资产贷款和流动资金贷款按新规走款比重要达到80%以上，并努力提高农户贷款按新规走款比例。

　　认真组织开展新资本协议实施试点。实施新资本协议，是银行业经营管理方式革命性优化转型的必然选择。农村中小金融机构数量多、差别大，既要积极响应，全力推进，又要实事求是，区别对待。启动农村商业银行实施新资本协议试点工作。年内要推动风险管理能力较强的农村商业银行试行新资本协议内部评级法。符合条件的农村信用社改制为农村银行机构后，即执行新的规定。不符合改制条件的农村信用社，鼓励其通过市场化手段进行重组，通过限制分红、转增资本金等方式补充资本，给予较长的过渡期，缩小与巴塞尔新资本协议的差距。

　　改善农村中小金融机构治理结构

　　坚持做实县域。这既是中央的明确要求，又符合中国实际。要坚持维护县(市)级法人机构稳定的总体要求不动摇，切实把改革发展重点放到县域法人机构上。要协调调动各方面的积极性和有效资源，加快推进县域机构改革进程，支持城区机构整合，全面完成县(市)统一法人，严格把控地(市)统一法人。对于体制外机构，要协调制定方案，年内妥善处置。要督促引导县域法人机构增强服务功能，对农村金融市场进行精耕细作，综合推进面向“三农”的产品、客户和渠道建设，打造精品特色化银行和百年老店。要严控资金投向货币市场，严禁承接他行非农贷款，严防弃乡进城行为，决不能成为农村资金的“抽水机”。

　　全力推进股份制改革。2010年，银监会印发了加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见，核心内容是逐步取消资格股，优化股权结构，为打造现代金融企业奠定良好的产权基础。各地要认真制定股权改造规划，明确目标和措施，力争在5年内全面完成股份制改造。对于尚未实施股份制改造的机构，要加快资格股转化，注意保护分散弱势社员合法权益，坚决清理规范存款化股金、贷款化股金等违规虚假入股问题。对于已完成股份制改造的，要着力优化股权结构，积极引进异质股东和异地股东，打造有效治理基础。要严格股东资质把关，特别是对于控股股东或相对控股股东，要遵循四大原则进行资质审查和持续监管：一是实际控制力原则，加强关联关系审查，防止股东集团化、财团化和家族化；二是远离破产原则，选择公司治理良好、投资资金真实合法、债务清偿能力充分、主动配合监管的优质股东，并坚持有限参与，主动防止盲目扩张；三是力量来源原则，强调持续支持意愿和持续注资能力，原则上不允许引入投行、基金公司等有短期投机可能的法人股东；四是诚信义务原则，要求其签订诚信承诺，防止出现侵害银行或相关利益方的短视行为。

　　强化公司治理建设。无论是产权制度改革，还是组织形式改革，目的都是要推动加快转换经营机制，而其中的关键在于公司治理有效性。要积极借鉴良好的公司治理标准，建立健全的组织架构，厘定清晰的职责边界，制定实施科学的发展战略与价值准则，推动完善有效的风险管理与内部控制，推行合理的激励约束机制，加快完善信息披露制度，积极履行社会责任。要继续认真落实激励约束机制建设要求，全面落实商业银行董事履职评价办法，强化董事会对风险管理的最终责任，加快建立薪酬激励与风险约束的平衡机制，督促充分发挥独立董事、监事会和外审的作用。从今年开始，要分期分批对农村商业银行董事和高管人员开展公司治理知识培训，促进提高履职能力。

　　规范省联社履职行为。要保持省联社体制稳定。尽快印发省联社法人治理指引，做实理事会，增设独立理事，规范行业管理，坚决查处和纠正各类侵犯基层社合法权益的行为。加快出台省联社监管评级制度。加强省联社履职评价和信息反馈。要以资本为纽带、用股权来联结、靠规则去约束，科学构建省联社与基层信用社之间的运行机制，尽快形成目标一致的利益共同体。

　　加快形成支持县域法人机构改革发展的合力。要适应以县域机构股份制改革为主要内容的新一轮改革任务需要，推动加快建立统分结合、分工明确、配合有力、运作高效的改革工作新机制。建立改革情况通报制度，加强对改革发展工作的组织推动，督促指导制定改革工作规划和具体落实，严格把好市场准入关口。各省联社要积极协调地方政府出台改制扶持政策，帮助基层机构制定科学改制规划，支持基层机构改革，辅导基层机构加快机制转换，支持异地机构兼并重组辖内高风险机构。

　　显著提升农村中小金融机构的服务功能和竞争能力

　　持续增加涉农信贷投放。越是加快工业化、城镇化进程，越要巩固和加强农业基础地位。能否管理好通胀预期、稳定消费价格总水平，关键看农业。各农村中小金融机构要在注重防范金融风险前提下，加大涉农信贷投放，确保今年涉农信贷支持力度不减弱，涉农信贷投放增速高于其他各项贷款平均增速。

　　深入开展“三农”需求导向的金融创新。加强市场细分，加快制定面向“三农”、面向“小企业”、面向“地方经济”的差异化发展战略，把市场细分到具体行业、具体产业。加强客户细分，鼓励按照传统小规模经营农户、专业化规模经营农户、专业合作社、农村中小企业、农村小城镇和基础设施建设等划分标准，建立客户信息数据库，为业务发展提供支撑。加强产品细分，结合农村信贷规模小、需求急、季节性强和缺乏抵押担保的特点，开发批量化与特色化的金融产品。加强渠道建设，深入推进金融服务全覆盖工作，把重点调整到拾遗补缺、增强功能、提高服务覆盖面和有效性上，各项工作要经得起历史和广大农民群众的检验。

　　科学培育新型农村金融机构。三年多的实践表明，村镇银行是三类新型农村金融机构中生命力最强的机构，批量化培育则是克服农村金融市场缺陷的有效应对方式。这是对发起人和农村金融市场健康发展负责的科学态度。今后，要以批量化培育为重点，坚持“四个不批”、“四个优先支持”，大力培育发展村镇银行。“四个不批”，就是对没有明确的农村金融市场发展战略规划的不批、对没有专业的农村金融市场调查的不批、对没有详实的成本收益分析的不批、对没有全面的风险评估的不批。“四个优先支持”，就是要优先支持有明晰的农村金融市场发展战略的发起人、优先支持批量化组建新型农村金融机构的发起人、优先支持已经成功探索出农村金融商业运作模式的发起人、优先支持自愿到中西部地区设立机构的发起人。要科学引导银行业金融机构对金融市场细分的市场准入导向和自身发展定位作出准确判断，避免超越自身经营管理能力盲目参与组建村镇银行。要切实加强对新型农村金融机构的监管，严密防范违法违规经营和偏离“三农”服务方向的不理性不审慎行为。

　　加强农村金融服务评价和正向激励政策体系建设。要加快研究出台县域农村金融机构支农服务评价办法，建立多维度考核机制和分层次社会通报机制，推动地方政府完善扶持政策，引导县域机构显著增加农村地区信贷投放。进一步推动财税部门出台地市及以上农村金融机构营业税政策。

　　突出加强粮食生产发展的信贷支持。各农村中小金融机构要加强与地方政府以及农业部门的沟通协调，准确掌握当地春耕备耕的总体安排和实际进度。要按照有关政策要求，继续做好涉及粮食和农产品生产、加工、流通领域的贷款投放。认真落实对农田水利建设项目的信贷支持政策，进一步增加小型农田水利建设的资金投入，加强对农业大县灌区末级渠系建设和田间工程支持，因地制宜支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设。

　　

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