一、前言

　　中国个人所得税的改革目标定位于“综合与分类相结合”，始自上个世纪90年代中期，迄今已经跨越了“九五”、“十五”、“十一五”和“十二五”等四个五年规(计)划。作为国家层面所确立的一个税种的改革目标，追求了十几年之久而未有结果，并且，虽一再受阻，但始终未加改变，这在中国税收改革乃至整个中国经济体制改革历史上，不能不算是一个罕见的特例。

　　在当前的中国，我们不仅越来越面临着居民收入分配差距日渐拉大的严峻挑战，而且，与此同时，也越来越受制于政府手中缺乏调节居民收入分配手段的残酷现实。为此，尽快启动个人所得税的“综合与分类相结合”改革，使之担负起调节居民收入分配的重任，以此为基础，重新建构一套适应市场经济体制的居民收入分配调节机制，已成为当务之急。

　　来自财税管理部门的分析一再表明，税收征管环境和条件的制约是推进“综合与分类相结合”改革的主要障碍。中国30多年的改革历程也启示我们，“渐进”是成功启动各项改革的一条基本经验。认识到税收征管难题的破解不可能一蹴而就，在现时税收征管环境和条件的约束下，尽快迈出走向“综合与分类相结合”目标的实质性脚步，一个几乎唯一的可行选择就是，取“渐进”式方案。

　　有鉴于上述种种，我们在全面而系统地总结有关个人所得税的国际经验以及中国国情的基础上，设计完成了一套实施中国个人所得税“综合与分类相结合”改革的渐进式方案，简称“财贸所方案”。

　　二、基本设计思路

　　以中国现阶段税收征管的约束和未来发展为前提，以经济全球化背景下国际税收竞争和主要市场经济国家个人所得税的改革趋势为参照系，立足中国具体国情，在现行分类所得税制要素保持稳定的基础上，以相对较小的征管成本引入综合制因素，尽快建立初始的“综合与分类相结合”的个人所得税制度；以此为基础，随着个人所得税征管机制的不断完善，通过保持初始改革方案的可拓展性，实现由初始方案向目标方案———未来的“综合与分类相结合”个人所得税制度———的过渡。

　　三、初始方案的基本内容

　　能否以较低的征管成本尽快推出“综合与分类相结合”的改革，避免因为所谓征管条件不到位导致的一再拖延，是初始方案设计时考虑的首要问题。

　　故而，渐进式改革初始方案的核心，是在保持现行分类所得税制框架基本稳定的前提下，以已经实施的年所得超过12万元纳税人自行纳税申报制度为基础，通过对部分所得项目适用综合税率表进行年度汇算清缴的方式，对已经进入自行申报范围的纳税人先行实施综合计征。

　　初始方案的基本内容，主要包括以下几个方面：

　　1.以现行分类所得税制为基础

　　初始方案尽可能保持现行分类所得税制基本框架的稳定。对于11类所得项目，仍然按现行税制进行分类征收，以源泉扣缴为主。同时，辅之以在中国境内两处或者两处以上取得工资、薪金所得；从中国境外取得所得；取得应纳税所得，没有扣缴义务人等情况的自行申报纳税。对于现行税制框架下各分类所得项目的费用扣除、适用税率等因素，尽可能保持不变或基本不变。

　　2.仅对年所得超过12万元纳税人实行自行申报并综合计征

　　以现行年所得超过12万元纳税人自行申报制度为基础，选择部分所得项目实行年终综合计征，适用累进税率和综合费用扣除标准，计算年度应纳税额。对于纳入综合范围的所得项目已代扣代缴的税款视为预缴税款，汇算清缴后多退少补；对于未纳入综合范围的所得项目，也需自行申报。已按规定代扣代缴税款的视为纳税义务完结，未代扣代缴税款或代扣代缴税款不足的，要补缴税款。

　　初始阶段，考虑到征管因素的制约，暂不实行以家庭为单位的申报。

　　年所得12万元以下的纳税人按现行分类税制计征税款，不适用综合计征，也无需申报年度所得。

　　综合税率表和综合费用扣除标准的设计，应使大部分年所得12万元以下纳税人分类计征的应纳税额低于或等于综合计征的税负。

　　对适用综合计征的纳税人设定年所得标准，可以在初始阶段大幅降低实行自行申报、汇算清缴纳税人的规模。

　　3.纳入综合计征范围所得项目的选择

　　现行11类所得项目中，除偶然所得和经国务院财政部门确定征税的其他所得外，属于劳动所得的有四项，即工资薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得；属于资本与劳动混合所得的有两项，即个体工商户生产经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得；属于资本所得的有三项，即利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得。

　　从现行分类税制和征管成本的角度分析，有5种基本的综合方案：

　　方案1：最小范围的综合，即将工资薪金所得和劳务报酬所得综合；

　　方案2：中等范围的综合，将全部四项劳动所得综合；

　　方案3：较大范围的综合，在四项劳动所得的基础上，将部分资本所得项目，如财产租赁所得和利息、股息、红利所得纳入综合计征范围。

　　方案4：大范围的综合，在方案3的基础上，将资本与劳动混合的两项所得、也纳入综合范围。

　　方案5：最大范围的综合，该方案接近美国的“大综合”模式，除单独规定的个别项目外，所有所得项目均纳入综合计征范围。这一方案调节收入分配的功能最强，但对效率带来的损失和税收征管成本也较高。

　　初始阶段究竟采取哪个方案，取决于公平与效率、征管成本与改革成效两对矛盾的权衡。

　　4.综合税率与费用扣除

　　综合税率表与综合费用扣除项目，决定了年所得超过12万元纳税人的最终法定税负。最终法定税负与已经代扣扣缴的预扣税款的差额，则决定了自行申报后退税或补税的金额。

　　在初始阶段，综合税率和费用扣除项目的设计应重点考虑与分类计征的衔接问题，尤其是与工资薪金所得累进税率表的衔接。

　　主要出于降低征管成本的考虑，在初始阶段，应保持综合累进税率表与工资薪金所得的累进税率表的一致(为配合初始方案的出台，工资薪金所得超额累进税率表应进行适当调整)，以及综合费用扣除标准与工资薪金所得年度费用扣除标准的一致。从而，尽可能保持年所得超过12万元纳税人综合计征的最终税负与代扣代缴的预扣税款基本一致，不需要退补税款。

　　除年度综合费用扣除标准外，可以考虑首先允许符合规定的捐赠支出在综合税基中予以扣除。考虑到征管成本，在初始阶段，暂不引入差别扣除项目。

　　5.税收征管机制与配套措施

　　按照年所得12万元以上的标准，初始阶段全国适用综合计征的纳税人数量可以控制在数百万人，而且这部分纳税人多集中于沿海发达地区。故而，这有利于降低初始阶段的税收征管成本，对税务机关目前围绕间接税征收建立起来的税收征管模式的冲击相对较小，可以为适应“综合和分类相结合”个人所得税制要求的税收征管机制的完善争取时间。

　　现行个人所得税是中央与地方共享税，归地方税务局征管。实行综合与分类相结合改革后，必然涉及退补税款在中央与地方之间的分配以及与之相配合的国地税机关征管分工问题。

　　设定适用综合计征的年所得标准，有利于在初始阶段以较低成本解决上述两个问题。在分类计征阶段的税收分享比例和征管分工不变的前提下，通过设立中央数据库汇集年所得12万元以上纳税人的全部涉税信息，但仍由地方税务局负责自行申报纳税人的征管，纳税人有权在户籍所在地、长期居住地、主要收入来源地之间自行选择主管税务机关。为了激励地税部门加强对这部分纳税人的征管，可以考虑在初始阶段规定退税部分由中央承担，补税部分全部归地方财政。

　　四、初始方案基础上的渐进式改革

　　随着个人所得税征管条件和征管机制的逐步完善，在初始方案的基础上，要积极创造条件，不断“健全”综合与分类相结合的制度，实现由初始方案向目标方案的过渡。

　　具体来讲，主要包括以下几个方面：

　　第一，长期保持年所得12万元为综合计征的门槛，随着居民收入增长和通货膨胀的交互作用，适用自行申报综合计征纳税人的数量将逐步增加，由此可以实现“综合与分类相结合”税制适用范围的稳定扩张。

　　第二，随着征管条件和征管机制的完善，通过逐步调整扩大纳入综合范围的所得项目，更好的发挥个人所得税调节收入分配的功能。与此同时，兼顾效率损失和国际税收竞争的影响，努力寻求在公平、效率、国际税收竞争及征管成本等诸多相互冲突的因素之间的动态平衡。

　　第三，适时引入差别扣除项目，条件成熟时允许以家庭为单位申报纳税。除捐赠扣除外，适时引入差别扣除项目。从征管成本角度分析，引入抚养扣除、残疾扣除的成本较低，而赡养扣除、医疗扣除的成本相对较高。应当指出的是，未来个人所得税的差别扣除项目并不是越多越好，应着力避免税制的复杂化以控制征管成本，而对中低收入阶层的收入调节应更多的依赖财政转移性支出。

　　第四，适时调整税率结构，促进税制公平。随着初始方案的实施进程，应适时调整分类计征所得项目与综合计征所得项目的税率结构，使两者更好的衔接并使税负分布更为公平。如将分别适用于工资、薪金所得和个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得两个累计税率表合并，以扩大综合计征的范围，促进“综合与分类相结合”税制的不断完善。

　　五、结束语

　　我们自知，尽管努力考虑了包括税制设计、征管安排、国内外环境等各种因素，并且数易其稿、反复推敲，但是，个人所得税“综合与分类相结合”的改革毕竟是一个相当复杂的系统工程，限于水平和经验，我们所提出的方案并不完善，只能称之为一个“靶子”，起到抛砖引玉作用。

　　课题组组长：高培勇；副组长：张斌。

　　课题组成员：范建鏋、张德勇、马珺、卢艺、李文、何代欣、蒋震、苑德宇、腾祥志。

　　

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