邓聿文

　　 历经十二载并五审的行政强制法终于修成正果，将于明年1月1日施行。总的来看，该法在规范和限制行政机关强制权力运行方面，比草案有所进步。如禁止“夜袭”以及在法定节假日实施行政强制执行等。此外，我认为它最可圈可点之处，是明确规定法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。

　　 从目前的行政强制实践来看，用国务院法制办副主任袁曙宏的话说，存在着“散”和“乱”的问题。行政强制的设定主体比较散，法律可以设定、行政法规可以设定、地方性法规可以设定，中央部门规章和地方政府规章也可以设定，甚至少量的政府规范性文件也可以设定。可见，将行政强制的措施和执行由法律来设定，充分体现了依法行政、以人为本为核心的现代行政法治理念。

　　 然而，在为行政强制法的立法精神叫好的同时，我们也遗憾地看到，虽然该法有规定，法律未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施，但也有如下表述：尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施；尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施，即查封场所、设施或者财物，扣押财物。

　　 制定行政强制法的目的之一，本是为了抑制地方行政机关过大的自由裁量权，解决行政强制过“滥”过“乱”的问题，防止“政出多门”，保障公众的利益不至于在政府部门的行政强制行为中受到侵害。现在将行政强制执行的权力授予给部门和地方性法规，就好比在关闭大门的同时，又给地方和部门设定行政强制权开了一扇侧门。

　　 为什么这么讲？因为权力总是让人喜欢的，何况在所有的行政行为当中，行政强制是属于那种运用国家机器的强力来直接干预公民的权利义务的权力，因此也是一种最严厉的手段，客观上具有一定的扩张性。特别是在行政决定权和执行权合一的情况下，更容易出现权力滥用的现象。根据以往的经验，在总体法制环境不健全的情况下，行政强制执行权一旦授予部门特别是地方政府，行政机关就会自行实施强制措施，或超过权限和范围实施强制措施，从而最终会损害普通百姓的利益，也成为行政权力泛化和滥用的重要根源。像城管部门路边抄摊，强行进入公民住宅，不时出现的野蛮拆迁等，就都是最典型的表现。

　　 现在名目繁多的行政强制方式，大都没有明确界定。据有关方面统计，我国不同部门对强制手段居然有200多种称呼，各种行政强制全部加起来有2000多种。这些行政强制手段，真正由法律授权的不多，多数出自行政条例或地方性法规甚至是地方部门的内部文件。是不是制定了统一的《行政强制法》这种执法混乱的情况就会减少？《行政处罚法》就是一个现成的榜样。

　　 在《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行执法机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执法职能的不合法组织通过规章委托，又变相地取得了执法权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执法组织。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执法部门，几乎包揽了经济生活中的各个方面。执法队伍过多过滥，不可避免地造成职能交叉、重叠，导致执法部门有责任互相推诿、踢皮球，有利益相互争权、竞相处罚。

　　 由此看来，把行政强制执行的设定权授给部门和地方法规是比较危险的。如果行使不当，不但会给公民、法人和其他组织带来巨大损害，也影响着政府的形象。作为一部法律的制定，理应预见到这种情况的出现，从而预先在立法时就避免它。现在既然开了这么一个口子，要使得地方行政部门自我约束，不随便滥用这一条款，应在实践中把地方行政强制权的设定严格限制在省级层次，并规定在设定之前，须向全国人大常委会申请，得到批准方可。