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从国际经验看，主体功能区规划应该避免几个误区：首先，要防止计划思路的恢复；第二，国外的空间规划广泛强调公众参与，强调自上而下与自下而上两种规划方式的结合；第三，避免僵化理解和执行主体功能区规划。

　　进行主体功能区规划时一定要做到“公众参与，模糊规划，上下结合，发挥市场机制和经济手段的作用”。

　　“十二五”规划明确提出要将国家区域发展的总体战略与主体功能区规划相结合。我国的主体功能区规划和管理可以从空间规划和特定区域管理两个方面借鉴国际经验。

　　经验表明，需要充分认识主体功能区规划的难度、规划理念要与时俱进、保持主体功能区规划的层次性、明确各级规划的侧重点、实施规划试点制度、考虑规划政策的渐进性和灵活性，同时还要避免用计划经济的老路子搞主体功能区的规划。

　　一、国际上空间发展战略或规划的做法与经验

　　德国、荷兰和日本等许多国家和地区都有比较长的空间规划历史，如德国有关空间规划的法律最早可以追溯到1900年的《萨克森建筑法》，欧盟也在1999年推出了第一个欧盟空间发展战略。这些国家和地区在空间规划的编制主体、依据、方法和执行等方面还是存在较多的共同性和规律性的东西。

　　1、空间规划的普遍性。对一个国家和地区的国土进行规划，以保持一个合理的区域分工和区域间相对平衡的发展，是国际上很多国家的共同做法。

　　2、空间规划必须依法进行。现代市场经济国家编制空间规划都有法律依据，即依据法律编制空间规划。

　　3、空间规划的多层级性。各个国家的空间规划也都是分层级的，大多与行政层级相对应。如德国空间规划为四级规划，分别为联邦级、州级、地区级、乡镇级规划。

　　4、空间规划的目标或理念因规划背景和条件的差异而呈现多样性。

　　如荷兰的前3个全国性规划的主要目的在于促进经济增长、解决人口和就业压力，主要内容包括港口发展、工业发展、现代化居住区、国家道路系统、农业土地再分配等。20世纪70年代后，荷兰的空间规划逐渐把注意力集中在经济发展带来的空间和环境恶化方面，并成功建设大都市区、“绿色心脏”、城市间绿色缓冲区、城市发展中心等。1990年公布的第四个空间规划及其补充文件是荷兰空间政策的转折，从这个规划开始，荷兰空间规划的目标变为：一方面要加速经济增长，另一方面要考虑消除经济增长带来的负作用，即要努力保持经济增长与空间和环境质量的平衡。

　　总体上讲，空间规划的目标有一个从主要促进经济增长和就业向促进增长、扩大就业、保护环境、疏散人口、平衡区域发展、保护文化的多样性以及促进可持续发展等综合性和战略性目标转变的过程。

　　5、空间规划主体的多元化，政府、专业规划机构和人士、社会公众的广泛参与。在编制空间规划的过程中，不仅需要政府机构、专业技术人员的参与，而且更需要代表普通居民和公众的人员参与，给普通公众一个表达其意愿的渠道。

　　6、突出空间规划的公共政策属性。多元化的主体参与，空间规划的内容更加突出了公共属性，例如环境问题、资源综合利用问题、区域平衡发展的问题以及重大基础设施的布局等等。

　　7、全球化对于各国的空间规划产生了巨大的影响。全球化对于原来在一个国家主权领土范围进行的空间规划产生了巨大的影响，出现了跨国的空间规划，最典型的就是欧盟空间发展战略，寻求欧盟地域范围内平衡和可持续的发展。目前各个国家的空间规划都对于区域创新能力和竞争力给予了高度关注。

　　8、空间规划的灵活性与强制性的结合。如德国联邦层级的空间规划就只是原则性的、导向性的，或者说是概念性的规划；而关于原则和概念的落实主要依靠地区级的规划尤其是乡镇级的建设性规划，这样就将空间规划的灵活性和强制性结合起来了。

　　9、空间规划与其他区域政策的相互配合。空间规划只是区域政策之一，要保障空间规划的实施和有效发挥作用，必须与其他政策，如区域政策、财政政策、环保政策等相互配合，发达市场经济国家空间规划的实施就很注重这些政策之间的相互协调。

　　二、国际上关于特殊地区管理的做法与经验

　　1、国际上对保护区的管理——美国国家公园管理政策

　　美国国家公园制度是世界上建立最早的国家公园制度，建立130多年来，经过历次革新，体制相对完善，积累了丰富的管理经验，在美国自然历史文化资源的保护中发挥了重要作用。美国国家公园系统共有20个大类288个单位，主要可分为自然区域、历史文化区域和休闲消遣区域，约占全美总面积的3.68%。

　　在管理机构方面，统一为一个完整的、三级垂直管理的国家公园管理系统最高行政机构是内务部下属的国家公园管理局，然后是7个地区办公室，分别为阿拉斯加地区、中部山区、中西部地区、国家首都区、东北地区、太平洋及西部地区和东南部地区，这些地区办公室直接管理各国家公园管理处，地方政府不参与国家公园的管理。

　　国家公园的管理主要依靠美国国会的拨款，其次靠一点自谋收入，但这类收入占的比例不大，例如2002年美国国会拨款26.8亿美元给国家公园管理局，而自谋的收入只有2.44亿美元，从1994年到2002年，国家公园管理局每年的自谋收入都不及当年国会拨款的1/10。

　　依法管理美国的国家公园。首先有大量针对国家公园体系的国会立法；其次是授权性立法文件，一般来说，这些授权法（包括总统令）都会明确规定该国家公园单位的边界等。

　　2、国际上对欠发达地区的支持措施

　　1）实行税收优惠、补贴和奖励制度是各国促进落后地区发展的主要措施。例如法国为鼓励小城市工业和第三产业向落后地区转移，刺激山区和农村地区创建多种经营活动，建立了多种形式的财政补贴和奖励制度。例如在1964年设立了地区开发奖金，凡在矿区、中央高原等落后地区开展经营活动的企业都可根据新创造的就业人数获得每人1.2万-2.5万法郎的奖金。

　　2）广泛应用金融手段支持落后地区发展。其具体形式有：提供优惠贷款、政府担保贷款、设立发展基金和政策性银行等。例如：1956年日本为开发北海道地区，特别设立了北海道开发金融公库。此后，又在日本开发银行中设置了“地方开发局”，统一承担地区开发金融职能。欧盟设有欧洲投资银行，专门用于提供政策性贷款支持落后地区的发展。上世纪50年代中期至70年代中期，意大利政府规定为南部新建、改建或扩建的企业，提供优惠贷款。

　　3）以财政转移支付为主要手段，促进各地区公共服务水平的均等化。如德国将全国增值税的30%-35%专门拿出来用于各州之间进行分配，其中的3/4按各州人口多少进行分配，另外1/4则专门分配给财力较弱的州。加拿大联邦政府财政支出中有20％以上拨付给地方（省）政府使用。其中，第一部分按人口规模为各省提供医疗保健和高中以上教育等方面的支持，第二部分基本上也是按人口规模，支持各省的社会服务和社会保障支出，第三部分是财政均衡化支出，穷省多得，富省不得或少得。日本实行的是高度集权的税收分配体系，中央政府的税收收入占总财政收入的60%左右，其中约一半左右都通过大规模转移支付的形式分配给各地方财政，以此来缩小地区间人均财政支出或人均公共支付的差距。

　　4）建立形式多样的基金和实施重大基础设施工程，推动欠发达地区的发展。通过增加投资，可以扩大落后地区就业，提高其居民收入水平，并改善其发展条件，增强自我发展的能力。如欧盟从1975年开始就从共同体预算中拿出4.8%设立了欧洲地区发展基金（ERDF），用于对“问题地区”的援助。经过多年来的发展，目前有结构基金、凝聚基金、团结基金、入盟准备基金等，其中最大的是结构基金，2000-2006年，结构基金占欧盟总预算的30%左右。这些基金是欧盟协调区域发展的主要政策工具。

　　帮助落后地区进行基础设施建设，或者在落后地区直接实施重大开发性项目，也是各国政府的常用措施。从30年代开始，美国联邦政府曾直接投资建设了落后地区三大开发区工程和项目。一是从30年代至80年代末的田纳西河流域工程，二是从60年代初开始实施的阿巴拉契亚区域开发工程，三是哥伦比亚河的水电建设和流域开发。此外，美国把很多尖端军火工业和重要的军事基地都建立在落后的西部和南部地区，促进了所在地区的经济发展。

　　3、国外控制过密区域发展的相关措施

　　当发展达到一定阶段，经济活动在少数地区的过分集聚，便产生一系列的“膨胀病”，形成过密地区或者膨胀区域，譬如交通紧张，用地困难，人口过密，环境恶化，基础设施建设代价过高，致使生产和生活成本上升，生活质量恶化。这时，如果要得到较高的经济增长速度，就必须调整经济活动的空间结构，开发新区，促进经济活动的扩散。

　　从发达国家的经验看，促使过密地区疏散的做法首先是通过规划和立法，例如法国在1950年早期为了疏散巴黎地区的密度，制定了大巴黎均衡发展的空间规划，1960年又提出了禁止巴黎实质性发展的规划；其次是通过产业政策或者政府审批的方式强制性疏散企业，例如，英国政府在1947年规定，在大伦敦的新工业建设需要取得政府颁发的工业发展许可证，法国政府在1955年也规定，凡在巴黎创办企业都必须取得政府批准的许可证；第三，限制导致人口集中的公共设施和开发项目的建设，例如韩国对在其首都——首尔地区兴建导致人口集中的公共设施如大学、工厂、写字楼、商业用房等等采取禁止或者需要通过首都圈整备委员会审议的做法；第四，征收拥堵费，如韩国向在首都圈内兴建公共设施的业主征收拥堵费，并将该项收益投向欠发达地区；第五，运用税收、资金支持等措施，促进企业外迁，例如法国和韩国都曾采用减免税收、提供配套资金或者信贷鼓励企业外迁；第六，采用公共基金再分配的办法平衡区域发展，例如法国就教育发展与住房建设资金由中央政府转到地方政府（省级行政区）使用。

　　三、对我国主体功能区规划的借鉴意义

　　1、充分认识主体功能区规划的难度。由于我国还处在一个转轨的时期，无论是规划体制还是规划技术等方面，都还有很多不尽如人意之处，在推进形成主体功能区的过程中，必将遇到当初未能预见的困难。

　　2、规划理念要与时俱进：从各个国家不同时期的空间规划来看，规划的目标或者说理念都是紧密结合当时的实际情况而决定的，例如日本国土规划的目标就经历了强调经济和产业布局由引导集中向促进分散的转变，德国及其他一些欧洲国家的空间规划也都经历了从主要侧重经济规划向生态可持续发展和保持文化多样性的变化。

　　3、保持主体功能区规划的层次性，明确各级规划的侧重点。有一个从全国到各级地方的完整的空间规划体系，同时，在各个层级的规划中，其重点有所不同。例如德国的空间规划，其联邦规划是提出国家区域发展的主要目标和理念，例如区域均衡发展的目标，以及重大基础设施尤其是重要的交通走廊的规划等，而将具体的空间发展走廊的规划交由各州的规划进行规定。

　　4、在市（镇）行政范围内，用一个统一的土地利用规划或者建设规划，具体落实全国及省级规划：多层级的空间规划，在最终落实时必然要依靠分区规划和建设规划，而且在这个层级上，规划是统一的，不要形成土地利用规划、城镇建设规划等多个规划分立的情况。

　　5、财政政策和投资政策是实现中央政府空间规划的主要政策措施：德国和荷兰的经验表明，要实现空间规划所确立的均衡发展目标，必须依靠有力的财政转移支付政策，以及中央政府对于规划中所确定的重大基础设施项目的投资支持。

　　6、实施规划试点制度：如欧盟的规划就提出首先在部分边境地区、重点地区进行规划的试点，一是取得规划编制和实施的经验，二是可以作为规划的示范地区，便于规划的推广。

　　7、将空间规划和问题区域政策相结合：从国际上的经验看，一方面都编制空间规划，用于空间的建设和管制，另一方面也针对不同类型的问题区域采取相应的区域政策，例如针对欠发达地区、膨胀地区、衰退地区采取相应的扶持和疏导措施。

　　8、考虑规划政策的渐进性和灵活性：从国际经验看，各个区域类型的定位和功能是一个不断调整的过程，而且在空间规划中，也较少直接设计配套政策，而相关的配套政策主要是在实施过程中根据需要逐步形成和完善的，因此，在制定相关政策时，一是政策不要僵化，也不可能期望在空间规划中制定出一个全面和完善的政策。

　　9、从国际经验看，主体功能区规划应该避免几个误区：首先，要防止计划思路的恢复，国外的空间规划大都建立在市场经济的基础之上，作为对市场的一个补充来实施的，例如在欧盟、德国以及日本的空间规划中，主要强调的是对生态的保护、对绿地和开敞空间的保留、重要基础设施（主要是交通基础设施）的建设，以及文化多样性的保护等，政府一般不在空间规划中对经济活动作出直接的规定；第二，国外的空间规划广泛强调公众参与，强调自上而下与自下而上两种规划方式的结合，因此应该避免过多依赖政府尤其是中央政府划定主体功能区的做法，尽量吸收专家学者、非政府组织等社会各界广泛参与；第三，避免僵化理解和执行主体功能区规划，从很多国家的实践看，空间规划能够完全实施和执行是不大现实的，在执行过程中避免不了要进行调整。总而言之，进行主体功能区规划时一定要做到“公众参与，模糊规划，上下结合，发挥市场机制和经济手段的作用”。

　　

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