郭晋晖

　　民政部传来了NGO的好消息：民政部部长李立国在2011年民政工作年中分析会上表示，民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织履行登记管理和业务主管一体化职能。

　　上述三类社会组织可直接登记，不需再找到业务主管单位挂靠。这也意味着，长期困扰草根NGO的合法性问题可能在不远的将来得以部分解决。

　　北京师范大学社会公益研究中心主任陶传进在接受《第一财经日报》采访时表示，这是一个积极的信号，表明政府内部一直有一股积极的力量在推动中国NGO的发展，再加之近年来社会舆论的助力，它们共同发力使得NGO解禁渐行渐近。

　　当合法性不再成为问题之后，中国草根NGO面临更大的考验，比如能力提升、政府支持，各方认可等等。陶传进表示，草根NGO的困境并不会因为放开注册而得以自然解决。

　　双重管理破题

　　NGO（Non-Government Organization），是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织。 不是政府，不靠权力驱动；也不是经济体，尤其不靠经济利益驱动。它的原动力是志愿精神，是公民社会兴起的一个重要标志。

　　虽然中国政府从来没有明文禁止过NGO，但现行的法律明确规定中国社会组织实行双重管理体制——社会组织如想在民政部门登记注册，必须先找到业务主管单位。很多草根组织苦于找不到政府部门或是具有政府背景的机构挂靠而无法登记。

　　中国的NGO主要有两种：一种是自上而下的NGO，具有较长的历史和“半官方”的特色，比如中国慈善总会、中国红十字会等，另一种多由民间人士自发成立，目前全国稍具知名度的民间自发公益类NGO在300家左右。

　　最新的民政事业统计季报显示，2011年一季度在民政部登记的社会团体有24.6万个，民办非企业19.9万个，基金会2243个。其中绝大部分都是自上而下的NGO。

　　草根NGO登记所面临最大的困难就是找不到主管单位。政府部门一般也不愿意作为社会组织的业务主管部门，一是无利可图，二是可能带来风险，影响到自身。出于多一事不如少一事的考虑，他们往往将上门申请的社会组织拒之门外。大批民间背景的社会组织想取得正式资质困难重重。

　　据北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平估计，在中国至少有300万家未登记的社会组织。

　　陶传进并不认同“近九成民间组织处于‘非法状态’”。他认为这300万家有很大一部分是挂靠在政府有关部门之下的，即使放开登记他们没有意愿或是没有必要去登记为独立法人，因此也不能算为“非法状态”，真正需要身份的是一些草根NGO，由于没有法人资格，这些NGO很难获得资金支持，生存难以为继。

　　有学者告诉《第一财经日报》记者，目前对于社会组织的三个管理条例，不管是《社会团体登记管理条例》，还是《基金会管理条例》、《民办非企业登记管理暂行条例》，都在修订当中，且其修订方向都比较一致，即改变这三类民间组织的双重管理体制，由民政部门直接登记、管理。目前这一修改进展比较顺利。

　　对NGO 现状非常熟悉的瑞森德企业社会责任机构总裁段德峰也对本报记者表示，即使放开双重管理的限制，目前需要到民政部进行登记的社会组织最多也就1万家。

　　民政部此次选择公益慈善类、社会福利类、社会服务类三类社会组织试水登记管理和业务主管一体化改革，符合清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜的设想。邓国胜提出的方案是“分领域、分层次、分地域”的渐进改革，所谓分领域就是要优先发展公益慈善类NGO。

　　段德峰认为民政部选择这三类社会组织是因为这三类组织业务职能上是属于民政部的范围，民政部对这些组织更加熟悉也方便管理。陶传进则认为，这三类组织的特点就是“做好事，风险小”，可以减少政府管理的难度。

　　风险和挑战

　　段德峰认为，之所以草根NGO无法获得合法身份，政府的管制只是一部分原因，草根NGO自身的素质也很有问题。很多NGO的负责人看不懂财务报表，登记注册所需要的材料都准备不全，甚至也不会和政府部门打交道。

　　在段德峰看来，政府对于NGO登记的限制并没有想象中那么严格，很多在公益领域拔尖的NGO都已经获得合法身份。草根NGO也必须反省自身存在的问题。

　　陶传进认为，即使放开登记，中国的NGO也不会出现井喷。放开登记并没有解决草根NGO所面临的实质性困难，比如能力提升，与政府关系处理，获得政府支持，得到各方认可等等。

　　草根NGO的负责人仅仅凭着爱心来做慈善是不够的，NGO更需要职业化、专业化团队。尤其是注册门槛放开之后，更多的风险和挑战将摆在他们面前。

　　中国的草根NGO尚处于起步阶段，普遍能力弱且缺乏人才。一些草根NGO财务管理不规范，组织公开透明度不高，丑闻时有发生，极大伤害了公众的捐赠热情。

　　段德峰认为，放开登记注册只是NGO管理体制改革迈开的第一步，更重要的是要赋予合法NGO公募的权利，现在政府对于公募牌照的垄断造成了效率低效和资源浪费也是对中国慈善的另一种伤害，但如果放开公募牌照，那将对草根NGO自身素质有更高的要求。