李梅影

　　 “欧盟委员会对与中国政府和中国航空运输协会进行持续对话，保持开放的态度。”7月17日，欧盟委员会气候行动司总司长Jos Delbeke对本报记者表示。

　　 从2012年1月1日起，航空业将被纳入欧盟碳排放交易体系（EU ETS），中国航空界对于申请航班豁免表示关注。

　　 “法规提供了豁免从第三方国家飞抵欧盟航班的可能性，如果这个国家采取了类似的应对气候变化减排措施。我们并没有为类似措施设定标准，因为我们并不想收紧可能的选择范围。”Jos Delbeke的话暗含中欧双方谈判空间不小。

　　 欧盟把航空业纳入EU ETS法规的合法性，是一个广受争议的话题。

　　 Jos Delbeke去年7月接受本报记者采访时曾表示，欧盟并没有违反《联合国气候变化框架公约》“共同但有区别的责任”原则。今年，他对本报记者补充：“我们很有信心，把航空纳入EU ETS完全与国际法相一致。”

　　 欧盟愿意探讨豁免中国航班可能性

　　 《21世纪》：中国政府怎样可以申请在欧盟的碳排放交易体系中得到豁免？采取类似的航空减排措施具体指什么？中国已明确提出了到2020年，中国的航空公司单位产出能耗和排放比2005年下降22%的主要目标。您认为这可以视作“类似的航空减排措施”吗？

　　 Jos Delbeke：法规提供了豁免从第三方国家飞抵欧盟航班的可能性，如果这个国家采取了类似的应对气候变化减排措施。

　　 对于类似措施的认可可能性，欧盟委员会对于与中国政府和中国航空运输协会进行持续对话保持开放的态度。我们并没有为类似措施设定标准，因为我们并不想收紧可能的选择范围。

　　 因此，大量中国的主动方案可以被讨论，包括清洁发展机制CER碳排放指标的使用，或者通过中国计划的碳排放交易试点项目。

　　 《21世纪》：是不是可以认为，根据中国现行的航空二氧化碳减排措施，欧盟愿意与中国政府探讨，关于在欧盟碳排放交易体系中，对于所有航空公司，豁免从中国进入欧盟的航班的可能性。对于从欧盟飞往中国的航班情况怎样？

　　 欧盟航空“碳罚单”将至 中方加紧应对

　　 本报记者 李梅影 北京报道

　　 还有不到半年时间，明年1月1日起，抵达或离开欧盟成员国境内机场的所有航班将被纳入EU ETS（欧盟碳排放交易体系）。

　　 航空公司如果超过了欧盟分配的排放限额，就要参与排放配额拍卖或者到市场上进行购买，否则，就会收到欧盟的“碳罚单”，罚款为100欧元/吨。

　　 中国的航空公司尤其吃亏，“中国经济正处在发展阶段，我国航空公司今后每年进入欧盟的运量都会增大，都会超过其规定的排放限额，就是意味着中国的航空公司，以后要以碳交易的形式向欧盟缴纳巨额的环保‘买路钱’。”中国航空运输协会市场研究部部长朱庆宇担忧。

　　 一个被普遍引用的数据是，仅2012年，中国的航空公司就将为此支付超过8亿元人民币。朱庆宇预计，自2012年起，中国的航空公司经营欧洲国际航线每年将为此支付数十亿元人民币的环保成本。

　　 欧盟的做法备受其他国家争议，美国航空业已提起诉讼，“美国起诉的理由中，具有决定意义的一点是，基于2007年《美国欧盟开放领空协议》第11条，禁止对燃油消费征收税费，美方认为，购买碳排放权是对燃油消费征收的税费。”欧盟环境法研究中心博士樊威对本报记者说。

　　 然而，中国与欧盟没有这样的双边航空协议，“即使美国官司打赢了，中国也搭不上便车。”樊威称。

　　 在法律诉讼赢面不大的情况下，中欧双边展开谈判是应对王道。

　　 “EU ETS标准和方法的扩展与普及、中国自身的减排与相关制度的设计、与欧盟碳市场的链接等，都是欧盟看重的筹码。其实所有谈判，一定是以中国现今减排努力的强化为代价的。中国在‘十二五规划’期间要开展碳排交易，创立自愿减排市场，甚至在某些区域推动总量减排的试点。如果利用好以上要素，是可以达到双赢的局面的。”樊威说。

　　 “推行中国碳交易市场机制可以，但是不能与取得欧盟豁免认可相挂钩，否则，就是变相承认欧盟法律对中国的管制权。”朱庆宇认为。

　　 中国被动

　　 根据欧盟的指令，中国难以申请预留配额

　　 早在2008年7月，欧盟就通过了2008/101/EC指令，把航空纳入EU ETS，美国同行在2009年就开始起诉欧盟。但是直到最近，中国有关部门才开始表示抗议、与欧盟展开谈判，中航协理事长刘绍勇在中国民航发展论坛上称，做好了随时起诉欧盟的准备。

　　 “据欧盟方面给我的反馈，他们乐意通过某种渠道和中国官方进行对话。但是因为这个问题跨越民航交通、节能减排和贸易（因为国际民航属于服务贸易）等多个部门，需要进行专门的协调和谈判，中方紧迫性不强。”日内瓦国际贸易和可持续发展中心战略分析与中国项目部主任成帅华称。

　　 实际上，中国处于被动的局面的原因，应对迟缓只是一个方面，最主要的还是因为难以申请预留配额等。

　　 根据欧盟的指令，新成立的以及那些快速增长（年增长率超过18%）的航空公司，可以申请预留配额，所有预留配额占整体配额的3%。

　　 中国航空业人士对此提出质疑，“只有新成立的公司，才能达到18%这么高的增长率，一般来说，成熟的以及有一定规模的航空公司，不可能在一个区域的年增长率达到18%。”中国国际航空公司（简称国航）一位内部人士对本报记者说。

　　 而中国的航空公司由于处于快速发展阶段，必然需要向欧盟申请预留配额。

　　 “欧盟给予的预留配额也很少，只占整体的3%，每家航空公司能分到多少，都是未知之数。”上述人士说。

　　 “国航预估，2012年要为此向欧盟支付2亿～3亿元人民币的账单。”国航董事长孔栋最近接受媒体采访表示。

　　 “欧盟航空减排把航空公司作为实施对象是不正确的。”朱庆宇认为。他表示，如果需要针对航空运输业进行节能减排，应首先针对飞机及发动机的制造商，直接从“制造航空排放的源头”抓起。

　　 “比如对欧美生产的新飞机及发动机制定碳减排的新技术标准，对碳排放量大的旧飞机制定逐步淘汰的机制。”朱庆宇举例。

　　 朱庆宇指出 “世界航空运输企业作为民用飞机的使用方，只能够遵从欧美飞机制造商的安全使用标准，不宜对其飞机及其技术进行改动，因而，各国航空业所能够采取的碳减排行动及效果就有所限制。”

　　 欧盟指令合法性争议

　　 欧盟该指令违反了UNFCCC所确立的“共同但有区别的责任”原则

　　 “目前，中国国内的主流观点认为欧盟2008/101/EC指令不符合国际法。但至今，尚无权威机构，对该指令的适法性问题给出明确结论。”北京航空航天大学法学院航空法研究所研究员杨彩霞称。

　　 对该指令的合法性问题，主要集中在讨论其是否违反国际公约或规则。包括《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）、1944年《国际民用航空公约》（简称《芝加哥公约》）、世界贸易组织服务贸易总协定（GATS）和国际民航组织决议。

　　 “通常认为，欧盟该指令违反了UNFCCC所确立的‘共同但有区别的责任’原则。” 杨彩霞解释，“欧盟采用‘祖父模式’分配配额，即以历史排放水平为基础的初始排放权分配方式。”。

　　 这实际上使发展中国家承担了比发达国家更重的减排义务。根据“祖父模式”， 欧盟等发达国家因为历史排放量远远多于发展中国家，因此可以得到比发展中国家更多的免费配额；发展中国家却要因为自己之前的排放较小而承受更多的减排压力。

　　 “根据我们的评估，这个法案并没有违反‘共同但有区别的责任’原则。对于航空业，或者其他运输方式，具有全球性的竞争，因此，我们必须对世界上的所有从业者采用同样的条款。”欧盟委员会气候行动司总司长Jos Delbeke则对本报记者表示。

　　 虽然有关欧盟指令是否合法的争议颇多，但是至今尚无定论。因此，美国两大航空公司与美国航空运输协会（ATA）起诉欧盟时，除了诉讼欧盟指令不合法外，更多地指向了美国与欧盟的双边航空协议。

　　 “美国起诉的理由中，具有决定意义的一点是，基于2007年《美国欧盟开放领空协议》第11条，禁止对燃油消费征收税费。美方认为，购买碳排放权是对燃油消费征收的税费。”樊威对本报记者说。

　　 然而，中国与欧盟没有这样的双边航空协议，“即使美国官司打赢了，中国也搭不上便车。”樊威称。

　　 “针对违反国际条约争端的解决，历来都是旷日持久的，然而我们所面临的是，2012年即将开始的欧盟航空碳罚单，如何采取迅速有效的措施，迫在眉睫。”樊威补充说。

　　 谈判筹码

　　 中国根据欧盟的利益诉求，运用好谈判筹码，才是更好的解决之道。

　　 “从法律角度看，中国确实没什么快速有效的解决办法。就现在的形势而言，谈判才是王道。”樊威说。

　　 谈判的基础在于：欧盟指令中规定了豁免条款，起飞国在航空业减排方面，采取了与EU ETS相类似的减排措施，欧盟委员会可通过修正案使该国豁免。同时航空公司所在国，有自己包含航空业的碳市场，则航班的碳排放额度也可以通过在国内市场购买配额抵消。

　　 “EU ETS标准和方法的扩展和普及、中国自身的减排与相关制度的设计、与欧盟碳市场的链接等，都是欧盟看重的筹码。”樊威说，“其实所有谈判，一定是以中国现今减排努力的强化为代价的。中国在‘十二五规划’期间要开展碳排交易，创立自愿减排市场，甚至在某些区域推动总量减排的试点。”

　　 值得注意的是，由于欧盟2003/87/EC号指令出台建立的EU ETS，原本不包括航空业，直到2008/101/EC指令出台对前指令进行修改，航空业才纳入EU ETS。

　　 “EU ETS之前涵盖的行业，包括电力、钢铁、石油精炼等，只能对欧盟内部企业进行碳排放的‘总量控制与交易’，后来，才好不容易找到航空这个行业，可以同时对欧盟外的企业进行约束。欧盟意图通过此举，把EU ETS扩展到全世界。”一位碳市场人士对本报记者说。

　　 “中国完全可以建立碳交易市场。但是，中国不应该拿建立碳交易市场，去换得欧盟的豁免。”朱庆宇表明立场。

　　 对于中国来说，可能还有另一个谈判的筹码。“比如说多购买西方航空业不断推介的‘生物航空燃料’。”一名业内人士说。

　　 根据EU ETS规定，在飞机中使用的生物燃料将被视为零排放。但是，“生物燃料成本通常是传统航空燃料的4倍以上，其成本代价非常高昂巨大。这些4倍以上的生物燃料成本未来都要由航空公司和消费者来支付。”朱庆宇说。

　　 Jos Delbeke：是的，如果中国这样要求的话，欧盟愿意探讨这个可能性，关于在欧盟碳排放交易体系中，对于所有航空公司，豁免从中国进入欧盟的所有航班的可能性。从欧洲飞离的航班，则仍将覆盖在EU ETS范围之内。

　　 《21世纪》：亚洲的航空公司几乎需要飞最远的航程到达欧洲，可能要承担最大的碳成本，您认为这样公平吗？

　　 Jos Delbeke：所有的航空公司，不管他们的国籍如何，对于同一航路的碳排放，将会有同样的成本，因此，在“相似情况相似对待”基础上，假定特定的航空公司会比其他航空公司更受影响是不正确的。这是说，欧洲的航空公司，他们的行为将100%在EU ETS范围内，然而，外国的航空公司只有小部分商业活动落在这个体系中。

　　 我们的评估显示，大部分的排放覆盖和相应成本，将由欧盟的公司和乘客承担。进入或飞离中国的航班，只占整个欧盟体系航空排放量的不到3%。

　　 还有一个重要的地方是，由于航空公司会获得免费的排放配额，航空公司的成本将会相对低——至少82%的排放限额（航空排放额的发放总量）会被免费分配。比如说，我们预计，在碳价为17欧元/吨的情况下，一个从德国法兰克福机场飞往上海浦东机场的航班，每位乘客给航空公司带来的直接成本将大概是2.3欧元。

　　 《21世纪》：中国的航空公司发展得非常快，免费配额的分配基于历史数据是不公平的。欧盟是否会考虑给予中国更多免费配额？这个预留的配额总量将会多大？

　　 Jos Delbeke：欧盟已经为那些快速增长的航空公司，以及市场新进入者，提供了特别的预留配额，占整体配额的3%，大概是650万吨二氧化碳排放量。任何符合法规设定标准的航空公司，都会有申请这项预留配额的可能性。

　　 认为EU ETS为“敛财”是严重误导

　　 《21世纪》：航空业只占全球温室气体排放的大约2%，为什么您认为把航空业纳入EU ETS，对应对气候变化如此重要？

　　 Jos Delbeke：由航空引起的直接排放只占全欧盟温室气体排放的大约

　　 3%。自从1990年以来，由国际航空引起的排放已经翻倍。根据预测，环境成本缺位的航空旅行将变得更为便宜，在可预见的将来，航空排放将持续增长。

　　 来自航空的排放高于EU ETS体系的某些行业，比如说，炼油业和钢铁业。我给你举另一个例子，某人乘坐伦敦与纽约往返航班所产生的排放，大约与一个欧洲人，为其屋子烧暖气一整年产生的平均排放处于同一水平。

　　 因此，欧盟认为，一个像航空这样的真正全球化行业，如果不为应对气候变化做出贡献，是不公平的。经预测，在2020年之前，由于航空业被纳入EU ETS，会带来每年1.9亿吨二氧化碳排放的净减少。

　　 《21世纪》：据媒体报道，欧盟以应对气候变化的名义，通过向世界其他地方收取费用，将获得巨大的金融利益。欧盟将怎样使用由于卖碳排放指标给非欧盟航空公司而获得的资金？

　　 Jos Delbeke：认为欧盟EU ETS法规基本是个“敛财”机制是严重误导。事实上，大部分的排放配额将免费发放给航空公司，只有一小部分（15%）被拍卖。

　　 拍卖收益将被用于应对欧盟与第三方国家的气候变化问题。除此之外，将用于：减少温室气体排放；欧盟与第三方国家特别是发展中国家的气候变化适应；资助减缓和适应的研发，特别包括航空学和航空运输领域；通过低排放交通和避免森林砍伐的措施来降低排放。

　　 欧盟法规的清晰意图是，收益将用于应对气候变化。如果别的国家，比如中国，实施了类似措施，比如说，允许通过国内的碳排放交易体系，使从中国出发航班产生的碳排放，通过在别的地方减少碳排放进行“碳中和”，欧盟将会非常乐意考虑令这些航班在EU体系中得以豁免，同时接受欧盟的航空公司，以与其他航空公司同等条件，对这样的体系做出贡献。

　　 这个意思是说，包括欧盟航空公司航班的相关收益，将会被用于在中国的投资。

　　 《21世纪》：美国航空运输协会认为，欧盟的气候法规侵犯了美国的领空主权，另外，欧盟违反了航空业的主要协定《芝加哥公约》，您对此怎样看？

　　 Jos Delbeke：欧盟并不同意美国的推论，EU ETS只覆盖了在欧盟机场起飞和降落的航班，而欧盟有权管理这些航班。EU ETS没有管理到航空公司在欧盟之外的行为。我们很有信心，把航空纳入EU ETS完全与国际法相一致。

　　

　　

　　

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