李季先

　　由银监会牵头的《银行业金融机构破产条例》起草工作近期已重新启动，目前银监会等监管层正参照其他国家的银行破产情况以及相关法律制度，做前期研究工作。笔者认为，存款保险制度尤其是银行分类制度应当优先加以健全。

　　存款保险制度作为银行破产制度的先行条件，一直是银行市场化退出机制的重要支柱，《银行业金融机构破产条例》立法中断后迟迟未推出，其中一个主要原因就是存款保险制度没有建立起来。但银行破产立法是一个系统的法律工程，银行破产法至今未出台，存款保险制度只是原因之一，甚至不是最主要的原因，相较于银行信用分类、风险分类等银行分类立法，存款保险制度的意义尚在其次。

　　根据《国务院2011年立法工作计划》，《银行业金融机构破产条例》目前已纳入立法计划，但存款保险条例的出台尚没有明确的时间表，而基于银行破产的银行业分类标准就更没有着落，这就使得银行破产立法少了两根重要支柱，前者的缺失将使银行破产变成不可能；而后者缺失的影响则更为立体，一则让银行的差异化监管落空，二则使破产重整或国家救助缺少分类依托，三则令存款者或投资者无法参考有关政策标准进行资产的差异化配置。

　　目前的银行分类依据是中国银监会2003年2号令《金融许可证管理办法》。这种分类不是按照银行所依托的国家信用和风险级别来分的，无法据此判断哪些银行有国家信用全额担保、哪些银行部分有国家信用担保、哪些银行没有国家信用担保完全是商业化的，这种分类很难满足银行破产和存款保险制度设计的需要。

　　其实，即使不是为了银行破产而对银行分类单独设计，也应将之归入银行破产法或存款保险条例，并设立为银行破产条件差异化或缴纳存款保险金比例的标准之一。例如国家信用担保较充分的国家控股类银行，存款保险金就交得较少，而宣告破产的条件和启动破产程序的权利人也有更加严格的限制。

　　从商业银行破产的程序上看，不同类别的商业银行其破产程序也会有所不同。以破产程序的启动权归属为例，立法给予银行业监督管理部门是大势所趋，也符合国际惯例，比如美国就全部排他性给予银行业主管当局，但对于像中国这样银行门类复杂多样的国家来说，一概规定由银监会等主管部门启动破产程序，未必符合公正原则。相反，在主要以银行业监管部门作为银行破产程序启动的权利义务人的原则下，按照事先确定的银行分类，分别规定不同的破产程序启动权归属，比如对中小城镇银行可规定由债权人或股东启动，而不是必须由银监会启动，则可能更符合中国的国情。

　　银行分类对银行破产标准或破产条件的专门拟定，也具有非常重要的作用，比如可以根据银行分类设定不同比例的资本充足率作为银行破产与否的主要标准。基于国家信用偏好的考虑，国有或公益成分越高，可设定的资本充足率越低，但最低不得低于一定的比例，比如3%，其他的还有商业银行杠杆率等。契合银行业自身特点的银行分类，对于避免一刀切的破产标准是具有积极意义的。

　　因此，笔者认为，专为银行差异化监管并为银行破产和存款保险缴纳提供分类依据的银行分类立法，应该在银行破产立法和存款保险制度之前出台，或同时出台。

　　（作者系万商天勤律师事务所高级合伙人）