“十二五”区域发展思路

　　作者: 国家发改委地区经济司司长范恒山 | 来源: 中国经营报

　　8 现阶段促进区域协调发展的认识基点与衡量标准

　　从现阶段来看，既要看到解决区域问题的重要性和紧迫性，也要清醒认识到解决区域问题的复杂性和艰巨性。要结合新时期的要求，把握需要与可能的关系，进一步突破束缚、更新理念、创新思维，以更宽广视野、更开放思路，深刻认识促进区域协调发展的认识基点，与时俱进地把握促进区域协调发展的内涵和标准。

　　从认识基点上看，一是既要看到解决区域问题的重要性和紧迫性，又要看到从根本上解决这些问题的长期性和复杂性。二是促进区域协调发展实际效果的进程快慢，取决于我们的工作思路和工作方式。三是要在把握总体目标前提下设定阶段性目标。

　　我们认为，根据科学发展观的要求，全面把握区域协调发展的内涵，必须坚持以人为本，必须体现全面协调可持续发展，必须有利于构建社会主义和谐社会。从内涵上看，区域协调发展至少应包括以下五个方面：一是各地区人均生产总值差距应保持在适度范围内。二是各地区群众能够享受均等化的基本公共服务。三是各地区比较优势能得到合理有效的发挥。四是各地区人与自然的关系处于协调和谐状态。五是不同地区之间形成优势互补、互利共赢的良性互动机制。

　　9 “十二五”时期我国区域发展面临的基本形势

　　“十二五”时期，区域发展面对的国内外环境十分复杂，区域发展面临的任务仍然十分艰巨。我们必须站在更高的视野思考，运用系统的思维谋划，采取综合的办法来予以推动。

　　区域发展的外部环境存在不确定性。受国际金融危机影响长期存在、市场一体化深入发展等的影响，区域发展面临严峻的外部环境。

　　区域发展本身仍然存在许多深层次矛盾和问题。尽管区域发展取得了突出成绩和突破性进展，但一些根本性问题并没有得到解决。一是地区经济发展差距仍在扩大。东中西地区经济增长速度格局的扭转使区域差距扩大的势头得到一定程度的遏制，但并没有根本改变区域差距扩大的趋势。二是地区间公共服务水平差异明显。三是区域无序和不良竞争仍然存在。四是促进区域协调发展的体制机制还不完善。

　　在新的发展时期，我们将按照经济规律与市场规则的要求，服务于国家发展改革工作大局，继续抓好区域政策的制定和实施，促进区域协调发展迈上新的台阶。

　　10 “十二五”促进区域协调发展的总体思路与要求

　　基于已有基础、当前形势和未来趋势出发，国家对未来一个时期特别是“十二五”时期促进区域协调发展作出了全面部署和安排。总体思路是：实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。这既是基于经济社会发展的阶段性特征提出来的，又符合我国实现区域协调发展长远目标的要求，是指导“十二五”时期地区经济各项工作的指针。

　　按照中央的要求，“十二五”时期统筹区域发展要以科学发展观为指引，坚持“一条主线”，即始终围绕促进区域协调发展这条主线；把握 “两个手段”，即充分发挥中央、地方政府的政策指导和规划引导作用，切实强化市场机制促进资源优化配置和发挥地区比较优势的基础性作用；着力“三个基点”，即立足于促进重点地区加快发展，立足于推动形成经济区，立足于建立健全促进区域协调发展的长效机制；依托“四个载体”，即加强区域规划引导、完善区域政策调控、创新区域合作模式、健全区域法规体系；实现“五个目标”，即初步遏制人均地区生产总值差距扩大的趋势，把地区差距控制在合理范围内；使不同地区人民都能享受大体相当的基本公共服务，共享发展改革成果；促进区域分工趋于合理，充分发挥各地比较优势；推动区域一体化深入发展，基本建立开放合作、良性互动机制；实现区域生态环境质量明显改善，区域可持续发展能力全面增强。

　　11 “十二五”时期促进区域协调发展需要把握的基本原则

　　为贯彻中央关于促进区域协调发展的总体思路，在具体实践中，要注意把握以下原则：

　　一是要把实施区域发展总体战略与推进形成主体功能区结合起来。区域发展总体战略是主体功能区战略的实施方向，而主体功能区战略是区域发展总体战略的实现路径。只有把实施区域发展总体战略和主体功能区战略结合起来，才能充分发挥各个地区的比较优势，实现区域间的合理分工，不断优化区域经济结构和国土空间布局；才能从各个地区的实际出发，制定有区别的政策措施，加快缩小地区差距，实现区域协调发展。

　　二是要把缩小地区发展差距与实现基本公共服务均等化结合起来。在实现促进欠发达地区发展的同时，采取有力措施，推进地区间的公共服务均等化。基于当前看，应加大对欠发达地区转移支付力度，通过政策倾斜加快推进基本公共服务体系建设，改变欠发达地区公共服务落后的状况；基于长远看，则应依靠体制创新，建立健全制度体系，以此保障欠发达地区与发达地区拥有享受公共服务的同等权利和实现发展的同等机会。

　　三是要把优化发达地区发展与扶持欠发达地区发展结合起来。必须同步谋划，一体推进，在积极推动发达地区深化对外开放，开展先行先试，努力增创新优势的同时，进一步加大对老少边穷、资源枯竭等特殊困难地区的支持。

　　四是要把深化国内区域合作与扩大对外开放结合起来。既要深化国内区域合作，加快推进重点地区的一体化发展进程，又要优化对外开放格局，协同推进沿海、内地和沿边开放合作，实现以开放促合作，以合作带开发，推动把沿边地区等边缘末梢变为前沿地带，把发展潜力变为增长现实。

　　五是要把发挥优势、加快开发与节约资源、保护环境结合起来。既要充分挖掘当地发展潜力，做到人尽其才、物尽其用、地尽其力，更要把改善环境质量、节约能源资源、注重生态安全放在优先位置，积极探索在人与自然和谐相处的前提下促进区域经济发展，实现生产发展、生活富裕、生态良好。

　　12 “十二五”促进区域协调发展的重点任务

　　“十二五”时期促进区域协调发展的主要任务就是要贯彻实施区域发展总体战略和主体功能区战略。这两大战略之间是相辅相成、密不可分的。区域发展总体战略主要着眼于缩小地区差距，主体功能区规划主要着眼于解决国土优化开发问题。我们将把实施区域发展总体战略和主体功能区战略结合起来，一方面从各个地区的实际出发，制定有区别的政策措施，加快缩小地区差距，实现区域协调发展；同时，实现区域间的合理分工，不断优化区域经济结构和国土空间布局。

　　深入实施区域发展总体战略

　　在过去已有基础上，国家又出台了未来10年深入实施西部大开发的指导意见、全面振兴东北地区等老工业基地的新一轮方略和《促进中部地区崛起规划》，并积极支持东部地区率先发展，在转变经济发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列。下一阶段重点就是要贯彻落实好这些重大规划和文件。具体要突出抓好以下工作：

　　　一是继续促进重点地区加快发展。还是要着眼于“抓两头”。　

　　一方面，要积极推进条件较好地区率先开发开放。鼓励长三角、珠三角、京津冀地区等东部沿海发达地区主动融入经济全球化和区域一体化进程，在更高层次上参与国际合作与竞争，继续发挥带动全国经济增长和发展方式转型的引擎作用。进一步培育中西部地区承载能力较强、发展潜力较大的地区加快开发开放，打造带动区域发展的新增长极。在做好已出台区域发展战略贯彻落实的基础上，还要继续根据需要选择一些合适区域制定规划和政策性文件。近期我们还将推进河北沿海地区发展战略、首都经济发展战略、中原经济区战略等研究，适时将其上升为国家战略。与此同时，推动区域战略从陆地向海洋延伸，大力发展海洋经济，科学开发利用海洋资源，培育海洋优势产业，组织编制海洋事业和海洋经济发展规划，选择一些地方开展试点。要特别指出的是，围绕改革发展的一些重大问题开展先行先试，国家已经并将陆续规划建设几个特殊试验区。2009年国家批准设立横琴新区，并将其定位为粤港澳更紧密合作示范区；2010年国家批准设立前海深港现代服务业合作区，并定位为粤港现代服务业创新合作示范区；目前正在研究设立福建平潭综合实验区问题，初步考虑定位为两岸交流合作的先行区和示范区。这些特殊功能区不是一般意义上的开发区，也不是为了一般意义上增加几个 GDP，而是具有改革探索意义的试验区。这些试验区所要进行的试验也不是一般意义上的试验，而是带有全局性、方向性的试验，它在一定程度上关系到经济体制改革深化的纵深方向，关系到未来发展模式完善的取向，是着眼全局、立足长远的战略决策。另一方面，要大力扶持老少边穷地区加快发展。下一步，我们将研究组织编制新时期扶贫开发纲要，制定实施集中连片和特殊类型贫困地区发展规划，重点扶持南疆地区、武陵山区、乌蒙山区、秦巴—六盘山等地区集中连片贫困地区加快发展。

　　二是大力推进地区间基本公共服务均等化。

　　三是全面深化区域合作和扩大开放。在深化合作上，要加强产业合作，积极引导东部地区产业向中西部地区有序转移，全面实施皖江城市带承接产业转移示范区规划，探索建立东中西合作示范区，促进形成更加合理有效的区域产业分工格局。要推进区域一体化，促进重点经济区在基础设施、市场体系、产业布局、科技创新、公共服务、生态建设和环境保护等领域的一体化发展，在更高层次上实现资源整合和优势互补。要加大对口帮扶力度，总结对口支援汶川灾后重建的经验，不断完善支援方式，加强和推进对口支援西藏、新疆工作，做好青海等民族地区和集中连片特殊困难地区对口支援和帮扶。加强东中西部地区协作互动，完善合作机制，形成以优势互补为基础、市场机制为纽带、项目和服务为载体的互利共赢的区域良性互动机制。在扩大开放上，要深化沿海开放。充分发挥长三角、珠三角、京津冀国际门户和东北沿海地区的重要作用，全面提升沿海开放型经济发展水平，加快从全球加工装配基地向研发、先进制造和服务基地转变，率先建立与国际化相适应的管理体制和运行机制，增强区域国家竞争力。要提升沿边开放。深入推进与东南亚合作，加快把云南建设成为面向西南开放的重要桥头堡，把广西打造成为与东盟合作的新高地；积极推进与中亚地区在边境贸易、能源开发、旅游等方面的合作；加快推进与东北亚地区合作，深入推进图们江国际区域合作，把内蒙古和黑龙江打造成向东北亚开放的枢纽，积极拓展经贸合作的领域和空间；加快推进欧亚大陆桥及其他国际大通道建设。要加快内陆开放。以中心城市和城市群为依托，以各类开发区为平台，加快发展内陆开放型经济。发展资源和劳动力比较优势，优化投资环境，扩大外商投资优势产业领域，积极承接国际产业和沿海产业转移，培育形成若干国际加工制造基地、服务外包基地。着力打造武汉、重庆、成都、西安等内陆开放型经济战略高地，建设好两江新区等开放平台。积极推动武汉、重庆等沿长江经济带开放合作。

　　积极贯彻主体功能区战略

　　要按照《全国主体功能区规划》的要求，进一步规范开发秩序，控制开发强度，形成高效协调、可持续的国土空间开发格局。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。对具备较好的农业生产条件、以提供农产品为主体功能的农产品主产区要着力保障农产品供给安全。对影响全局生态安全的重点生态功能区要限制大规模、高强度的工业化和城镇化开发。对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发。当前，将着力抓好如下一些工作：

　　一是完善分类管理的配套区域政策。会同有关部门研究制定投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境和应对气候变化等方面的配套政策措施，加快形成实施主体功能区规划的政策体系。政策支持要特别注重解决限制开发区域和禁止开发区域财政收入少、提供基本公共服务的能力弱等问题。如：国家财政要加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度。

　　二是做好相关专项规划和区域规划与主体功能区规划的衔接。要通过中期评估修订等方式，使已出台的专项规划和区域规划在思想理念、战略定位、区域布局和重点任务等方面与主体功能区规划相衔接。推进地方市县规划落实区域主体功能定位，明确功能区布局。与此同时，要做好新编国土、区域、产业等规划与主体功能区规划的衔接。

　　三是建立有效绩效评价体系和实施机制。研究制定全国主体功能区规划实施指导意见，合理划分中央和地方在实施主体功能区规划中的权责关系，明确各部门的分工和任务，确保主体功能区规划有效实施。在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价的基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核，引导各地区严格按照主体功能定位推进发展。（全文完）