新规下的中国银行业资本监管重构中国金融40人论坛成员 交通银行首席经济学家 连平

　　

　　近期，中国银监会发布了《商业银行资本管理办法》（征求意见稿）（下文简称《办法》），整合了旧的《商业银行资本充足率管理办法》和11个新资本协议实施监管指引，并对商业银行的资本监管指标体系进行了重大调整。这意味着中国银行业将从现行的巴塞尔I监管体系直接过渡到巴塞尔III监管体系。

　　《办法》的创新及影响

　　2004年2月，银监会出台了《商业银行资本充足率管理办法》，明确了国内银行业开始准备实施巴塞尔新资本协议（巴塞尔II），初步建立了审慎资本监管制度，确立了资本监管在审慎银行监管中的核心地位。近年来，基于国内银行业的不断努力，2009年中国被接纳为巴塞尔银行监管委员会的正式成员，并在全球范围内率先实施巴塞尔III。

　　相比现行的资本监管体系，《办法》的创新之处在于：首先，根据巴塞尔III规则细化了核心一级资本要求，将银行按照资本充足率分为四大类，实施差别监管；其次，由于2011年底将有6个国内大型银行开始实施巴塞尔II，所以《办法》借鉴了巴塞尔II的风险分类和监管方法，体现出统筹实施巴塞尔II和巴塞尔III的思路；再次，由于初步测试后认为对银行的影响太大，所以对“铁公基”、融资平台、期限调整、房地产等贷款的风险权重调整就没有纳入第一支柱，而是由银监会根据现实情况进行自由裁量，表现出务实的态度；此外，部分规则在反映银行资产的真实风险的同时，还能考虑国内调控政策，如针对第一、二套房设置了不同的风险权重；另外，吸收了巴塞尔III宏观审慎监管的内容，首次明确了储备资本要求和逆周期资本要求，资本监管的动态性特征更加明显；最后，对国内银行增加了操作风险的资本要求，这意味着那些没有实施巴塞尔II计划的银行也要计提操作风险，而即将实施巴塞尔II的银行将可通过信用风险内部评级法、操作风险高级法和市场风险计量高级法获得资本节约，预计实施巴塞尔II的银行数量将增加。

　　次贷危机的重要启示，就是单一资本监管是不够的，所以巴塞尔III在提高资本要求的数量和质量的同时，还针对银行的流动性、杠杆率等设置了明确的监管要求。《办法》在原《商业银行资本充足率管理办法》的基础上，整合了2008-2010年间银监会发布的11个新资本协议实施监管指引，融入更新的巴塞尔III监管规则。银监会针对流动性和杠杆率另行建立管理办法，并设置了比国外同行更高的资本要求，是因为国内银行遭受次贷危机的影响较小、本身已具备较高的资本充足率水平，加上国内银行风险管理体系刚建立、计量模型未经受完整周期的考验、监管机构对银行的风险计量水平和能力还需进一步观察，所以采取了高标准的要求。不过考虑到当前国内经济和金融市场的现实，银监会调整了部分指标的要求，如：原计划贷款准备金中超过2.5%的部分才能计入资本金，后来为降低对银行的负面影响而调低到1.5%；取消了75%的银行资本必须为核心一级资本的要求，这有利于减轻对银行经营和股市的融资压力；考虑到巴塞尔II的同步实施，操作风险基本指标法的 值从15%调整为18%，并设定了5年的过渡期。

　　从具体规则来看，《办法》将从风险权重体系的调整、资本方面更高的数量和质量要求等方面，促进国内银行的战略转型：提高了部分业务的资本要求，如对同业业务设置较高的权重，促使银行更多地依赖较稳定的存款、防止风险在银行业内部积累；严格了合格资本的要求，使资本能够真正有效起到吸收损失的能力，并为附属资本工具开发留下了空间；下调了零售类、微小企业贷款资产的风险权重，在坚持审慎监管原则的同时，有助于促进资产结构优化；整体较高的资本充足率要求，有助于推动银行发展不占用资本的业务。

　　资产风险权重调整和监管模式变革

　　在《办法》中，对银行资产的风险权重体系进行了重新规定，其中以下几方面影响较大：首先，为了降低银行的关联度，针对同业业务提高了资本要求，同业占比较高的银行将具有较大的资本补充压力；其次，首次提出了对银行操作风险的资本要求，且具体指标设定为总收入的18%，高于巴塞尔II规定的15%，由于

　　现行资本要求中并无针对操作风险计提资本金，这有可能平均降低0.5%左右的银行资本充足率；再次，对工商企业股权风险暴露不再采用简单的资本扣除法，而是区分不同性质的股权风险暴露，给予不同的风险权重；此外，下调了微小企业债权和个人贷款的风险权重（从100%下调到75％），零售贷款占比较高的银行会有受益；最后，对内部评级法和权重法设置了差别较大的资本要求，对内部评级体系实施比较完备的银行来说，如银行转为内部评级法，资本充足率将获得部分节约。

　　《办法》中拉低资本充足率比较明显的是操作风险和同业资产：大型银行所受负面影响相对较大（主要是操作风险达标的过渡期较短），而中小银行具有较长的过渡期、影响相对较小；同业资产占比较高的银行也将受到较大的影响，原规定“商业银行对我国其他商业银行债权的风险权重为20%，其中原始期限四个月以内（含四个月）债权的风险权重为0”，由于同业资产以短期为主，将风险权重提高到25%将对同业债权占比较高的部分中小银行有较大的负面影响；对于系统重要性银行来说，还要承受1%左右的附加资本要求；在超额拨备方面，可计入资本的门槛提高导致部分拨备不足的银行资本充足率下降，而计入附属资本的最高限额提高0.25%对拨备水平较高的银行有利，拨备水平较低的银行却有资本压力。

　　2003年12月27日修订的《人民银行法》、《商业银行法》和新通过的《银行监管法》建立了中国在巴塞尔I规则下的银行业监管框架。由于巴塞尔I仅规定了资本充足率指标，国内的监管框架将国内银行区分为资本充足、资本不足和资本严重不足三类。而在巴塞尔III框架下，监管要求分为资本充足率、监管监督和市场约束等三个主要支柱，所以《办法》针对银行是否满足资本充足率、第二支柱的监管要求，将银行分为四类进行监管。银行应该努力成为第一类银行（资本充足银行），否则将面临各种形式的限制和处罚。

　　《办法》对银行的分类是从巴塞尔I监管体系向巴塞尔II、III监管体系的升级，若银行未进入第一类阵营，将面临同业的歧视性待遇，这体现了银监会促进银行自我约束和监管约束的思路，同时有利于市场监督。值得指出的是，由于在分类监管中，银监会将针对单家银行设定预警指标，预警指标比最低标准要高，所以银行将受到更高的资本约束，而银监会针对资本充足的银行也有提前介入、采取措施的权力，这一方面可能会突破银行监管法赋予银监会的针对银行“违反审慎经营规则的行为”采取措施的权力，另一方面也降低了监管的透明度。

　　商业银行可根据自身业务特征、风险管理能力和发展战略，选择不同的资本计量方法，这是巴塞尔II相比国内现行巴塞尔I的重要突破。实践表明，巴塞尔I统一的指标体系不利于银行风险管理体系的建设和水平的提高，所以巴塞尔II提出了合格的银行使用内部评级体系进行风险计量的选项。欧美等国的测算表明，巴塞尔II提出的内部评级初级法相比巴塞尔I的标准法具有资本节约的效果，而内部评级高级法相比初级法也具有资本节约的效果，这将形成促使银行不断提升风险计量水平的正向激励，也有利于整个金融系统的稳定。

　　全球系统重要性银行规定对银行业和监管者的挑战

　　为降低大型银行因“太大而不能倒”而获得的不公平竞争能力及因大型银行倒闭对金融市场和实体经济造成的负面影响，国际金融监管机构提出了初步建议。巴塞尔银行监管委员会（BCBS）发布的《全球系统重要性银行：评估方法和附加资本要求》（征求意见稿）针对如何降低全球系统重要性银行经营失败的概率提出了建议，建立在提高银行在持续经营基础上更高的损失吸收能力；而金融稳定理事会（FSB）发布的《系统重要性银行的有效清偿》（征求意见稿）则通过提高全球复苏和清偿框架，针对全球系统重要性银行在经营失败的情况下，如何降低其负面影响提出了建议。

　　巴塞尔银行监管委员会认为有28家全球系统重要性银行关系到全球金融系统的稳定，因此需要具备额外的抵御损失的能力。具体而言，系统重要性银行将被分成4类，重要性最高的银行需要拥有超过巴塞尔Ⅲ下限（7%）2.5%的普通股一级资本缓冲，其他随系统重要性降低而分别为需要拥有超过7%下限2%、1.5%和1%的一级资本。若无法达到资本金要求，监管者有权暂停其股息派发，并施加限制措施。巴塞尔银行监管委员会提议，在特定条件下，系统重要性最高的银行在满足最高的附加资本要求之外，还应额外满足1%的附加资本要求，这意味着部分系统重要性银行可能面临高达3.5%的附加资本。

　　全球系统重要性银行的评估指标包括跨境业务占比、银行规模、相关性、服务的可替代型和业务复杂度等，其中每项占比20%。从国内大型银行来看，由于2009年农行没有上市而免于测算，工行、中行、建行都有入选的可能，目前国内银行业务同质化严重，工行和建行在国际化方面远远落后于中行，所以中行成为全球系统重要性银行的概率相对较高。若成为全球系统重要性银行，首先将面临更高的资本要求，且该资本主要是普通股，短期有达标压力；其次将面临更严格和频繁的监管，还有可能在部分复杂产品准入方面接受“歧视性待遇”。长期看来，全球系统重要性银行代表着一种品牌和实力，将会在市场形象、资产评级、海外业务开展、市场准入和跨国兼并收购等方面带来正面影响，监管机构也可能针对全球系统重要性银行出台一些特别优惠措施（如交易对手风险权重、特色产品指定行等）。不过，从该指标设计的初衷来看，主要还是约束大型银行的扩张、降低因一家银行经营失败而导致一国甚至全球金融系统受到较大影响的可能性。

　　对监管者来说，如何针对系统重要性银行进行有效地监管，是一个复杂的问题，判别标准、监管力度、监管成本、救助成本筹集和分摊等重要问题都未解决。巴塞尔银行监管委员会公布的全球系统重要性银行评估方法和资本附加要求、金融稳定理事会公布的有效清偿规则都停留在征求意见阶段。中国银监会曾表态对国内、全球系统重要性银行实行统一的监管标准，而在巴塞尔银行监管委员会出台认定标准后又提出将对全球系统重要性银行实施不低于国际标准的监管要求，这说明监管者对于如何监管全球系统重要性银行也不是非常清楚，还需在国际监管协调、统一监管标准、建立全球清偿系统等方面继续努力。

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