土地收入牵一发动全身 昆明探路地方融资平台商业化转型

　　由曦 张彤

　　8月的一天，昆明主城区拓东路某正待拆迁的城中村中，一块写着“距片区签约第一时段还有1天”的大型广告牌赫然在立，与凉爽气候形成对比的是，这座城市的建设和改造正热火朝天。

　　主城支次道路改造正在推进，二环快速系统建成通车，三环实现闭合，地铁1、2、3、6号线开工建设，泛亚铁路枢纽、沪昆客专、云桂铁路、昆明新机场、中缅油气管道和石油炼化基地等重大项目亦在快速推进……

　　基础设施项目背后是巨额的资金需求，仅以昆明市地铁为例，据《昆明日报》报道，该市一年内同时推进的4条地铁线路建设，里程达到90公里、总投资达400亿元。

　　和全国大部分城市一样，地方政府融资平台是这座城市建设融资的主渠道，2010年初，昆明先行一步，启动了政府投融资体制的改革。《第一财经日报》记者在昆明采访时发现，昆明市投融资机制改革初见成效，债务还款付息正常，但平台公司的资金来源和还本付息仍主要依赖土地出让金收入，在平台公司的商业化转型方面，成效有待时间检验。

　　昆明模式

　　2010年昆明财政收入接近600亿元，在上缴中央和云南省300多亿元后，昆明市可以支配的只有200多亿元。

　　“这笔钱既要吃饭，又要搞民生，地方建设只能利用财政政策拿到引导资金，靠金融信贷资本撬动社会资本来投资。”一位熟悉该市财政的人士对记者表示。

　　事实上，前述昆明市地铁建设融资就是通过资本金搭桥和前期搭桥贷款等方式，通过银行组成银团贷款的方式获得项目资金，目前已融资到位166亿元，用于地铁工程建设和土地一级开发。

　　为了筹集建设资金，昆明市委书记仇和曾定下了“养人靠财政、建设靠投融资、发展靠招商引资”的城市发展理念，而市级投融资公司在此发挥了主要作用。

　　根据昆明市政府在2010年中披露的数据，截至2010年4月30日，昆明市级投融资公司的债务余额为663.2亿元，其中银行贷款511.9亿元。

　　虽然投融资公司支持了地方基础设施建设，但在宏观政策紧缩、监管机构加压之际，各地的融资平台正面临着一场生存危机。

　　2010年1月，昆明市推进了投融资体制改革，政府整合下属9家市级投融资公司，成立了昆明发展投资集团有限公司（下称“昆发展”）；昆发展受市政府授权对上述9家平台公司履行出资人职责。

　　为了使投融资公司正常运转，昆明市政府向投融资公司注入相应资产，以满足其项目建设和偿债的资金需要。

　　比如政府要修一条公路，注入投融资公司的资源可以是土地、特许经营权或其他可变现的资产，投融资公司需要对注入资产进行包装，以间接或直接地获得融资，并完成资源资产的变现和项目的建成。

　　注入的资产之中，最大的一部分是土地，为了方便这方面资金流转的需要，昆明建立了财政、土储、昆发展三大资金池的联动机制，循环过程是：投融资公司对政府注入的土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域土地达到熟地建设条件，再交由土地交易机构进行市场供应，而所获得的土地出让收入将回流至土地整理业主单位的各投融资公司，支撑债务偿还，如果出现资本金缺口，再通过直接融资和财政配套资金解决。央行称之为“昆明模式”。

　　“昆明模式特点在于高度统筹性”，昆明市副市长黄云波对本报记者表示，“统筹性体现在高担保化；对公共资源统一配置、统筹管理，以及统管政府直接债务和或有债务。”黄云波是昆明投融资机制改革主要决策者和参与人之一，他同时担任昆发展董事长。

　　面对今年的货币政策紧缩和信贷调控，黄云波坦言压力较大，但他同时表示，2011年上半年，昆明市融资平台未出现违约。

　　“上半年已经还款135亿元，今年或将来，都不会出现违约或者延期支付，我们今年将保信用的工作放在首位。”黄云波如是说。

　　土地之辩

　　在昆明市政府注入投融资公司的资源中，土地是最重要的，其也是维持投融资平台正常运转的最重要保证。

　　昆发展在《2010年工作报告》中就表示，土地开发整理是一切工作的重中之重，昆发展要求各投融资公司提升对城市土地的经营能力。

　　2010年全年，昆明全市实现土地转让收入238亿元，2011年昆明市计划完成土地收储入库约3.8万亩。

　　在2011年2月份举行的昆明市国土资源管理暨土地储备工作会上，黄云波曾表示，“目前昆明市已进入还贷高峰期，以往大量存量债务和计划新增债务只有通过储备土地和土地一级开发整理进行债务保全或进行融资。在资金从紧、土地严控的情况下，如何保障昆明市经济持续、健康、快速发展，国土资源管理面临的双重压力更为突出。”

　　这种压力在银根紧缩、房地产企业资金紧张的情况下逐渐显现：2011年7月13日、7月18日和7月22日，地处昆明滇池北岸、环湖南路以西的环湖东路三个半岛开拍，但拍卖的结果并不乐观。

　　该地块共有25宗国有建设用地，7月13日，第一批13块地进行了拍卖，但仅有4块地以底价成交，而7月18日和7月22日的第二批和第三批地块，均因竞买人不足7家而流拍。

　　黄云波认为，流拍只是个案，并不代表普遍现象。“这次量太大，滇池范围内开发强度较低，目前那块地商业前景不大，但是没卖出去也是好事，下一步在环境变化之后，土地价值还会增长。”

　　某评级公司人士也表示，从长周期看，由于具有稀缺性，土地依然是很多中国大中城市优质的资产。

　　相较于地方政府和市场的乐观，监管当局的态度比较审慎。

　　在2011年6月举行的地方政府融资平台监管工作会议上，银监会副主席周慕冰曾表示，随着房地产调控的进行，土地价格也面临压力，部分地区土地流拍的现象开始增多。

　　银监会数据显示，近六成平台贷款以土地出让金收入作为还款来源，把平台贷款未来还款来源都寄希望于未来预期收入，特别是土地增值变现收入；审计署在《全国地方政府性债务审计结果》中也透露，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。

　　上述熟悉昆明市财政运作人士称，地方政府依赖土地收入有体制性的因素，“地方政府不靠土地又能靠什么呢？”

　　土地收入可持续的前提是地价的稳定和土地循环过程的畅通，周慕冰在上述会议上表示，许多土地均为规划和待征用的土地，变现需要几十个环节，存在很大的不确定性。

　　这种判断在昆发展《2010年工作报告》中得到了证实，昆发展在报告中指出，“土地融资流程不够顺畅，存在掣肘因素，标的物对融资工作支撑作用不明显。”

　　商业化转型待考

　　在昆明市投融资体制的改革中，昆明市政府希望构建平台自身盈利模式，完成商业化转型，使投融资公司成为自负盈亏的市场化经营主体。

　　一些项目已经见到了效益，云南大学经济学院副院长郭树华教授给本报记者算了这样一笔账：假如一个城中村占地200亩，现在的收入就是出租房子，租金在3000万~4000万也就到顶了，但如果改造了后，变为现代商业区，一个楼的产值就有几个亿。

　　郭树华认为，如果市场化地体现价值，昆明市政府掌握的资源应对现在的债务具有充分能力。

　　前景虽好，现实推进过程却并非一片坦途，昆发展在上述《2010年工作报告》中表示，各公司对战略转型认识不到位，思想不解放，商业性项目数量少，市场拓展保守：

　　“由于认识不到位、观念不转变，‘等、靠、要’思想依然严重，各公司转型决心不大，措施不实，路子找不准，步子迈不大。土地开发主业在集团公司的大力推动下取得一定成绩，其他标的物的建设严重滞后。”

　　对此，黄云波希望通过完善法人制度和绩效考核的机制来推动平台公司改革，“要做到商业化转型，首先要有完善的法人制度和完整的绩效考核制度，另外，还要保证政府的投入产出平衡。”黄云波如是说。

　　数据显示，截至2010年12月31日，昆发展集团资产总额1686.71亿元，较年初增长66.26%。净资产813.21亿元，较年初增长93.09%。资产负债率50.19%，比年初降低8个百分点。实现净利润21.81亿元，累计拨付项目资金222.82亿元。