山东财政厅：建立长效机制扎实推进农村义务教育化债工作

　　2011年9月20日来源：山东省财政厅办公室

　　在省委、省政府正确领导和国务院综改办大力支持下，经过全省各级共同努力，截至2011年7月，山东省累计化解农村义务教育债务42.75亿元，拖欠多年的农村义务教育债务得到全部清算兑付。据统计，全省农村义务教育债务化解共涉及债权人23.34万人，其中教职工5.95万人，学生家长12.65万人，建筑商1.17万人，其他债权人3.57万人。农村义务教育化债工作的圆满完成，提高了政府的公信力，增加了农民现金收入，拉动了居民消费，保障了群众利益，促进了农村和谐稳定。

　　一、山东省开展农村义务教育化债工作基本情况

　　省委、省政府对农村义务教育化债工作一直高度重视，2007年以来，按照中央提出的“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求，先后制定了一系列逐步化解旧债、制止发生新债的措施和办法。工作中，各级各有关部门精心组织，周密安排，大力调整优化支出结构，积极筹措落实偿债资金，不断提升科学化精细化管理水平，化债工作得以扎实有序开展。

　　（一）积极开展试点工作。2007年，按照国务院综改办要求，省委、省政府确定了“先清理、后化解，先试点、后推开，先化解、后奖励”的化债工作思路，并在东、中、西部地区分别选择莱州、莒县、阳谷3个县（市）启动化解农村义务教育债务试点，为全省全面推开化债工作探索路子、积累经验。3个试点县（市）周密制定方案，严格债务化解程序，精心组织实施，试点工作取得良好成效。其中，莒县在债务认定过程中，采取“倒挤法”、“还原法”、“对接法”、“群证法”等方式，有效锁定了债务、摸清了底数。阳谷县在化解债务过程中，坚持不增加农民负担、不增加学生负担、不衍生新债，确保农村义务教育发展、确保农村中小学校正常运转的“三不两保”原则，工作推进积极稳妥、扎实有效，为在全省全面开展化债工作积累了宝贵经验。

　　（二）严格清理核实债务。清理核实债务是做好化债工作的前提和基础。2008年，山东省在试点基础上，全面启动清理核实农村义务教育债务工作。省政府办公厅专门下发《关于开展清理核实农村义务教育债务工作的通知》，明确了农村义务教育债务的范围、清理核实的基本原则、工作步骤和清理核实工作中需要把握的政策界限。省农村综合改革领导小组办公室制定了《清理核实农村义务教育债务有关问题的说明》，针对各地在清理核实工作中反映的问题，逐一提出解决措施和办法，确保了全省清理核实工作政策统一、程序规范。各市县均按照“县级清理、市级初核、省级终审、逐级确认”的步骤，扎实开展债务清理核实，并将初步核实的债务余额经市政府分管领导签字后进行公示，接受群众监督。经过7个月紧张有序的工作，最终摸清了全省农村义务教育债务底数，锁定债务余额42.75亿元，为债务化解工作奠定了坚实基础。

　　（三）科学制定化债实施方案。制定好农村义务教育债务化解方案，是做好整个化债工作的关键环节。在汇总分析各市化债实施方案的基础上，省政府认真制定了《化解农村义务教育债务工作实施方案》，并以省政府名义与国务院农村综合改革工作小组签署了《清理化解农村义务教育债务责任书》。2009年5月，省委、省政府召开化解农村义务教育债务电视电话会议，明确了全省化解农村义务教育债务目标任务和实施方案，对化债工作做出全面部署。省农村综合改革领导小组办公室随后与各市人民政府签署了化债责任书，并强化督导、狠抓落实，督促各地科学拟定化债总体规划和年度偿债计划，确保了全省化债工作稳妥有序推进。

　　（四）积极筹措落实偿债资金。偿债资金及时足额落实到位，是化债工作圆满完成的根本保障。为此，全省各级财政部门立足大局、统筹谋划，努力克服金融危机影响、减收增支矛盾突出等实际困难，调整优化支出结构，多渠道筹措落实资金。其中，省财政结合中央财政支持，及时安排专项资金用于化债，并重点向偿债负担较重的财政困难地区倾斜。各市、县通过统筹安排地方一般预算收入、上级财力性转移支付、教育费附加、非税收入、盘活闲置校产以及社会捐赠等方式，积极筹措偿债资金。在各级财政的共同努力下，全省地方及时筹措25.47亿元，加上中央奖补资金17.28亿元，为化债工作顺利完成提供了坚实的财力保障。

　　（五）加强工作督促指导。农村义务教育化债工作关系群众的切身利益，涉及面广、政策性强、敏感度高。工作中，省里切实注重加强对各地的政策指导和工作督促，明确难点，把握重点，分类处理，取得明显成效。如在化债方案制定阶段，针对各市上报方案中存在的问题及不合理因素，及时协调沟通，督促市级财政多安排配套资金，以减轻县级偿债压力。在债务化解兑付阶段，严把偿债资金支付、群众利益保障、矛盾问题处理、档案资料管理、化债信息交流等重要关口，先后出台了十余个配套文件，建立起了一套完整、可操作的制度体系，促进了市县规范操作，切实保障了群众利益，维护了农村和谐稳定。

　　二、农村义务教育化债工作取得了较好社会经济效果

　　清理化解农村义务教育债务，是新时期深化农村综合改革，促进城乡义务教育均衡发展，全面建设小康社会的重大举措。山东省化债工作的圆满完成，取得多重成效。

　　一是卸掉了学校包袱，推动了农村义务教育经费保障机制的贯彻落实。历史上形成的农村义务教育债务，影响了农村中小学正常的教育教学秩序，制约了农村义务教育经费保障机制的建立，是农村义务教育事业健康发展的严重障碍。特别是一些中小学校长，面对多年沉积下来的债务，整天过着“早晨有人找、上班有人闹、下班有人跟、家中有人等”的生活，处处躲避债主上门要债，严重影响了正常的教学工作。农村义务教育债务的化解，彻底改变了负债农村中小学的尴尬境遇，减轻了基层政府和学校的历史债务负担，有效防止了地方政府和学校“拆东墙补西墙”、“边免费边收费”等现象的发生，为学校创造了一个安定、正常的发展环境，为加快农村义务教育经费保障机制改革，推动城乡教育协调发展创造了条件。枣庄市滕州鲍沟镇教委主任周广涛如释重负地说：“我现在终于可以安稳地坐在办公室里上班了。”很多教师拿到财政部门偿还的教育集资款后，激动地表示：“政府对教育这么关心，我们没有理由不把工作做好！”

　　二是增加了农民收入，拉动了农村消费和投资需求，扩大了内需。多年沉积的农村义务教育债务，使债权人、债务人、乡镇政府、农村集体、基层干部、农村中小学都背上了沉重包袱，成为影响农村经济社会发展的一个重要因素。农村义务教育债务的化解，直接既增加了农民收入，又增加了农村投资，带动了农村消费。据测算，每投放1亿元的偿债资金，将增加内需4亿多元，拉动内需的乘数效应非常明显。泰安市新泰楼德镇柴城村的债权人倪庆敏高兴地说：“当年村里借了我一万四千块钱建学校，这些年家里不很富裕，啥也舍不得买；现在政府把钱给了我，马上花五千块钱买了一辆农用三轮，还买了辆摩托车；打算再添置些家电，把家里收拾得敞敞亮亮的。”

　　三是减轻了县乡财政压力，切实缓解了基层财政困难。按照农村义务教育经费投入管理机制，债务化解应主要由县级承担和实施。但部分财政困难县的债务负担高达几千万甚至上亿元，单靠县级自身的力量，很难按时完成偿债任务，政府和财政的负担很重，严重影响和制约了当地经济社会发展。上级财政多方筹集资金，并在资金分配上重点向偿债负担较重的财政困难县（市、区），最大限度地减轻县级偿债压力，帮助财政困难县完成化债任务、卸掉包袱，得到财政困难县的充分肯定和拥护。负债沉重的聊城市冠县财政局刘梅元局长发自内心地感概：“感谢中央、感谢省委、省政府和省市财政，帮助我们化解了多年沉积的债务。如果单靠自身的力量，恐怕再过几年也翻不了身，更别提发展了。卸掉包袱，就可以集中精力抓建设促发展，让老百姓过上更好更殷实的日子！”

　　四是提升了政府公信力，为新农村建设创造了良好社会环境。近年来，农村税费改革和一系列强农惠农政策的贯彻落实，为新农村建设打下了良好基础。但乡村普遍存在的农村义务教育债务问题，一度成为影响农村党群干群关系，影响农村和谐稳定，制约社会主义新农村建设的突出问题。农村义务教育债务的化解，极大地提高了政府公信力，消除了不稳定因素，为推动新农村建设创造了和谐的社会环境。曹县的债权人赵玉成接到债款后激动地说：“当年我们集资帮助村里盖小学，培养孩子们念书，没想到多年后国家还想着我们，替村集体还了债。政府偿还的不仅是欠款，更是信誉。还是党的政策好呀！如果以后村里的教育事业发展需要支持，我还一定大力支持。”

　　五是积累了化债经验，为推动其他公益性乡村债务的清理化解提供了有益借鉴。农村义务教育债务是乡村公益性债务的重要组成部分，也是涉及农民切身利益的重大民生问题。农村义务教育债务的化解，为下一步清理化解其他公益性乡村债务探索了路子，积累了经验。目前，山东省已经启动了清理化解其他公益性乡村债务试点。随着工作的推进，必将为深化农村综合改革，建立和完善农村债务管理新机制，维护社会和谐稳定，推动城乡统筹发展创造良好条件。

　　三、建立预防新债长效机制的主要措施和打算

　　为巩固全省清理化解农村义务教育债务成果，深化农村义务教育经费保障机制改革，防范债务风险，2011年8月，省农村综合改革领导小组办公室会同有关部门联合下发了《关于坚决制止发生新的农村义务教育债务的通知》，要求各级各有关部门进一步统一思想，提高认识，强化措施，落实责任，建立制止发生新的农村义务教育债务长效机制，促进全省农村义务教育事业持续健康发展。

　　（一）进一步完善农村义务教育经费保障机制。坚持量力而行、量入为出原则，正确处理教育发展与本级财力的关系，拓宽资金筹集渠道，确保不留经费缺口。将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，进一步完善农村义务教育经费保障机制，不断提高经费保障水平。

　　（二）科学制定农村义务教育发展规划。坚持规划先行的原则，加强农村义务教育发展趋势预测，科学制定发展规划，调整优化学校布局。涉及农村义务教育的基本建设项目由县级人民政府通盘考虑，按照基本建设程序履行申报审批手续，确保整体投入与政府财力水平相适应。对超标准和没有资金保障的建设项目不予批准，未经批准、资金未落实的项目一律不得实施。

　　（三）规范农村义务教育学校预算编制和资金管理。将农村义务教育学校各项收支全部纳入预算管理；推行农村中小学财务公开制度，接受社会监督；规范学校财务收支核算与审批制度，严格执行各项开支标准和范围；对属于政府采购目录范围内的教学仪器设备，一律实行政府采购。严禁将用于偿还农村义务教育债务的资金挪作他用。

　　（四）严肃查处违纪违法行为。建立防控新债的领导责任制和部门分工负责制，健全农村义务教育新债责任追究制度。对违反规定，擅自立项、违规审批、超预算规模建设、举债建设而形成新的农村义务教育债务，按照“谁签字、谁负责，谁举债、谁偿还”的原则，依据有关规定，追究直接责任人和有关领导的责任。各级各部门要按照职责分工，加强协调配合，形成工作合力，确保不再发生新的农村义务教育债务。

　　同时，为全面巩固全省农村义务教育化债工作成果，进一步深化农村综合改革，在涉及乡村债务方面，将进一步做好以下几项工作：一是认真组织农村义务教育化债省级考核验收。依据客观公正、注重实效、量化考核的原则，采取统一检查与随机抽查、直接考核与间接考核相结合的方式，重点考核各地偿债资金落实到位、支付审核、偿债销号制度执行情况、制止发生农村义务教育新债以及编制化债信息月报、案例分析情况和群众上访事件处理情况等工作。在此基础上，省级考核验收组将在每市随机抽取2个县（市、区），每个县（市、区）随机抽取3－4个乡镇，对化债整体工作进行考核验收，确保农村义务教育债务化解工作划上一个圆满的句号。二是扎实开展清理核实其他公益性乡村债务试点。参照农村义务教育债务化解步骤，今年先组织莒县、莱州、茌平3个县（市），开展其他公益性乡村债务的清理核实试点工作，为全省全面启动此项工作探索路子、积累经验。待条件成熟时，择机扩大试点范围，加快清理核实其他公益性乡村债务工作的步伐。三是研究建立防控新债长效机制。围绕农村综合改革的重点领域和关键环节，有针对性地开展乡村债务管理方面的调研，了解有关制止新债政策落实情况和实施效果，努力形成一批高质量的研究成果，建立起防控新债的长效机制，不断提高工作的科学性、指导性和前瞻性。