税负之辩：国富与民富

　　曹理达 周慧兰

　　在美国《福布斯》杂志2009年“税负痛苦指数”的排行榜上，中国内地排名第二，法国排名第一，第三至第五名分别是比利时、瑞典和荷兰。2008年，中国在该指数中排名第五。2007年，中国排名第三。尽管学术界对该指标体系的科学性和权威性仍有相当的争议，同时税负水平的计算也存在多种统计口径和数据指标，但从主观感受的角度，税负痛苦指数的结果一经公布和引用，往往引发人们的普遍认同和关注。由此，国内税收体系的种种问题和矛盾可见一斑。

　　财政部日前公布数据显示，今年前8个月全国财政收入74286.29亿元，同

　　比增长30.9%。据此测算，今年全年的财政收入将突破10万亿。近年来，财政收入增速逐年提高，远超企业和居民部门收入的增长速度。在收入分配差距日益扩大的背景下，财政收入的快速增长引起了人们对于“国富民穷”的担忧。如何评估中国的宏观税负水平？财政收支结构如何优化和完善？在“国富”与“民富”之间，税收政策如何博弈？为回答上述问题，本期本报采访了中共中央党校国际战略研究所副所长周天勇，中国社会科学院财贸所税收研究室主任张斌，是为21世纪北京圆桌第313期。（曹理达）

　　本报评论员 曹理达 周慧兰 北京报道

　　税负痛苦：主观感受抑或客观存在？

　　税收是公共服务的成本，很多人对自己缴纳税收和所享受公共服务之间的对价关系并不满意。

　　《21世纪》：美国福布斯杂志2009年“税负痛苦指数”榜单显示，中国内地的“税负痛苦指数”位居全球第二。如何评价这一指标体系的权威性和科学性？如何看待中国的税负水平？

　　周天勇：福布斯“税负痛苦指数”还是有一套科学指标体系的，通过名义税率等数据计算出税收占整个企业利润或企业增加值的比例，来计算企业上交给政府的这部分负担。该计算方法还是比较合理的，但现在中国的问题是对很多企业的税收征管还不严，比如按照17%的增值税税率计算，有些企业可能没有交到那么多；再如个人所得税，最高累进税率为45%，最高的那条线也几乎没有人交。所以我们实际征收的税率和名义规定的税率之间有相当大的差距。当然，如果真的按照名义税率交税的话，许多企业可能都是要倒闭的，而对于一些规规矩矩交税的企业来说，税负是很痛苦的。

　　其次，还有很多费用没有包含在内，福布斯只统计了税和社保，其实我国还有各种收费项目，这都是居民对政府的负担。我个人估算各种收费的额度大约占到税和社保总额1/3，如果加上这些，我们的税负痛苦指数可能就是世界第一了。

　　再次，现在财政收入增长过快，今年前8个月增长了30.9%。不仅远超GDP增长速度，也超过居民收入增长速度，长期发展下去的结果，就是居民分得越来越少，国家分得越来越多。

　　最后，全部政府收入占GDP的比重太高，我粗略计算大概占34%，因为有些收入是没有计入预算的，我们现在讲全年突破十万亿，还不包括土地出让金、收费罚款及部分预算外收入；而一般现代国家预算中都是包含这些的。把这些全部算上，占GDP的比重可能会达到34%-35%，这个负担率确实太重了。一般来说，发展中国家的宏观税负应以18%-25%为宜，超过30%就很重了。而在中国这么高的税负比率下，政府提供的公共服务却不能与之相匹配。从这几方面来看，宏观税负是过重的。

　　张斌：福布斯税负痛苦指数的计算方法是将公司所得税、个人所得税、财产税、雇主缴纳的社会保险税、雇员缴纳的社会保险税、增值税等各税种的最高边际税率相加得到的。这种算法的科学性较差。

　　尽管该指数的算法不太科学，但是似乎很多人在主观上认同这一排名。近年来我国财政收入大幅度增长，但和其他国家相比，税收占GDP的比重并不高，这是客观事实。那么，如何解释客观事实和主观感受之间的矛盾？我个人认为可能主要有以下几个方面：

　　首先，福布斯的排名用的是名义税负，即法律规定的税负，而且是最高名义税率，而我们计算税收收入占GDP比重时使用的是实际的税收收入，这也就造成了名义税负和实际税负的差别。

　　其次，税负的分布不均衡，即税负的公平分配的问题。比如个人所得税，工资薪金所得占个人所得税比重较高，工资收入较高的人，就会觉得税负重，而有多种收入来源的人，相对来说可能税负较轻。更为重要的是，目前我国的税制结构中，增值税等间接税的比重很高，这导致商品和服务中的税负较重，由于随着收入提高，消费占收入的比重下降，因此这种税制结构不利于收入的分配。也就是说整体来看税负可能并不重，但是税负分布不均衡。

　　再次，我国的政府收入，不仅包括税收，还有各种非税收入，如社会保障缴费等。我们谈论税负时，往往是以税收收入、财政收入占GDP的比重为标准，通常不包括社保基金、政府性基金、纳入财政专户管理的预算外收入等。也就是说，政府收入口径比较宽，而税负口径比较窄。居民觉得负担重，也反映了两种口径的差别。

　　最后，税收是公共服务的成本，很多人对自己缴纳税收和享受服务之间的对价关系并不满意。这表现为两个方面：一是政府预算不够透明，社会公众参与财政收支决策的程度也需要进一步提高。二是财政支出的结构。近年来，政府在完善社会保障等民生领域投入了大量资金，取得显著的成绩，但财政支出结构的调整和完善任重道远，社会公众对社会保障等与自己生活密切相关的公共服务有更高的要求。

　　财政收支结构的改革路径

　　在政府支出方面，未来应建立“公共服务型预算”，其核心理念是以人为本、注重民生。

　　《21世纪》：近年来政府财政收入快速增长的原因是什么？政府收入体制改革应如何推进？

　　张斌：财政收入大幅度增长并不是一件坏事。如果增加的财政收入能够在支出时更多的用于社会保障，用于完善各项公共基础设施、提高公共服务质量，那么就是对老百姓有益的，也是应该提倡的。我们在关注税收负担分配公平的同时，还要更多的关注支出层面，看政府的支出结构是否合理。

　　同时，要注重税收的公平性和合理性，不要光看总量。比如财政收入提高的部分，如果是把本来应当收的钱收上来了，是值得肯定的。像高收入阶层和高利润行业，原本就应该多缴税。所以在面对财政收支时，我们要看收入的来源是什么，是不是花在了真正需要的地方。通过公众的参与和监督，财政的收支结构才能不断调整和完善。

　　周天勇：财政收入快速增长，反映了体制设计上的问题。首先，现行的税制设计使得国民增加值中政府拿走的部分越来越多；其次，各个地方政府要增加收入，本身也有利益在里面，使得各方面的税、费越来越多；再次，一些小企业实行包税制，实际上比国家税法规定得还要沉重；此外，有些地区对于税收和财政收入有一个硬性增长计划，可能这个地方并没有那么多税，但他必须收那么多税。最后，一些地方政府税务部门采取奖励制度，超收可以受到奖励。以上方式都导致税收增长过快，再加上一些地方政府对收费、罚款没有约束，大量采用年检等途径乱收费、罚款，机构膨胀很快。

　　改革应从以下方面推进：首先，彻底清理各种收费，一些必须要收的费改为税，废除各政府部门和行政机构的收费权和罚款权；其次，要形成完整统一的国家财政收入体系，包括把社保缴费改为社保税，并纳入预算管理，同时把国有工商金融资产利润、土地出让金及其他收入纳入财政预算。最后，调整和改革税收来源结构，降低个税税率，开征财产税、资源税和环境税等。

　　《21世纪》：从支出角度看，目前财政支出结构存在哪些问题？ 如何调整？

　　周天勇：这几年的政府支出正向着合理化的方向转变，如增加农业、教育、卫生投入。但其中还存在两个问题：一是从历史上看，我们过去是一个生产、建设和吃饭型的财政，吃饭主要集中在行政公务这一块。虽然近几年往公共服务型财政转，但历史毕竟打下了那样一个底子；二是增收的部分在教育、卫生这些方面进行调整的时候，也遇到向公共服务分配多一些还是向行政公务分配多一些的博弈，这很可能是因为分配权力掌握在政府各部门手中，它们很可能给自己多分一些，如三公支出、行政公务支出比例仍然很大。

　　我们的事务部门是相对割裂，原本人员就很多。而每当出来一个新事务，我们不是去整合原有的人员，而是又弄一摊事、一摊新人。这是不对的，这样政府无限扩张，资源就让政府消耗掉了。现在政府养的人太多，公务员、事业单位，还有一些协编、临编，消耗了太多的公共资源。我们应当靠政务电子化等新的机制体制，来提高政府的行政效率。同时，处理好政府与社会、政府与社团的关系；而不是采取人海战术，各部门之间进行交叉、重复，人员堆积、消耗资源，这样高效率、高质量公共服务是没办法实现的。

　　在政府支出方面，未来应建立“公共服务型预算”，其核心理念是以人为本、注重民生。在此框架内，支出较大的项目应为社会保障、教育、医疗卫生、生态环境保护和治理、消防和社会治安等等。在此基础上制定预算科目，避免行政管理费用挤占公共事业开支。同时，压缩行政公务支出，体现取之于民、用之于民的原则。此外，要保证公共服务项目支出快速稳定的增长，在教育、卫生、环境保护方面的开支，要有相应的法律规定来保障其增速和占GDP的比率。

　　企业和居民的“减负”之路

　　未来随着增值税扩围等改革的推进，不同行业的税负将会更为合理公平。

　　《21世纪》：从企业部门来看，目前我国的企业所得税最高税率为25%，增值税率为17%，同时企业为员工缴纳社会保险的费用最高占到工资的49%。企业的税负是否过重？对企业活力和经济发展产生了怎样的影响？如何为企业“减负”？

　　周天勇：一方面，税率太高，17%的增值税达到了世界最高线。有的行业营业增加值不大，除了工资以外，仅有微薄的利润，5.5%的营业税率太高了。而个人所得税最高累进税率达45%，使得中小企业主和个体工商户承受很大的负担。另一方面，社保费率偏高，导致很多企业通过别的办法避税，反而导致国家收不到税；更严重的导致很多企业都不做实业，转去搞房地产、高利贷。如果税率能够降下来，采取广税基的办法，企业就能喘口气。

　　张斌：社保缴费由雇主和雇员共同承担，其占工资总额的比重较高。这涉及到社保覆盖面的问题。尽管进入社保的人缴费的负担较重，但有大量的人没有缴纳社保，这样平均下来，社保缴费收入占GDP比重并不算高。

　　从营业税和增值税角度来看，增值税是按照增值额征收17%，营业税是按照营业额征收。随着税法的不断完善，一些重复纳税比较严重的行业已经允许差额缴纳营业税。未来随着增值税扩围等改革的推进，不同行业的税负将会更为合理公平。

　　《21世纪》：在个税起征点提高后，如何评价居民的税负水平？

　　张斌：居民层面的主要问题是间接税的比重太高。居民获取收入时要交个人所得税，消费时要交增值税、营业税等间接税。目前个人所得税占税收收入的比重太低，间接税占税收比重太高。个税免征额提高和税率级次级距的调整，有利于降低工资薪金所得和个体工商户等中小企业的税收负担。但我个人认为，未来税制结构调整的方向应该是降低间接税的税负，逐步提高直接税的税负，这样更有利于发挥税收对收入分配的调整功能，也有利于促进消费。

　　周天勇：从个人所得税来看，最高累进点偏高，而起征点3500元已经很高了，纳税人口的比例已经大幅下降。在国外，除社保税以外，个人所得税是一个大税项。起征点提高后，大部分个人不交税了，只能靠企业交，这样企业税负就很重，影响了人们创业的积极性。所以，我们国家个人税负并不重，只是累进的税率太高，几乎占收入的一半。有学者研究表明，我国45%的最高个人所得税率，实际征收到的税款几乎为零。一方面由于征税基础、技术、手段和纳税观念等方面缺乏条件，造成逃税现象较多。另一方面税率确实太高，加上对小企业和个体工商户的重复征税，企业主和劳动者纳税成本太高，而其漏税风险成本远小于偷税漏税被罚成本。所以，不如将最高纳税率降下来，比如占30%，同时完善征税环境和条件，并且严格征收，对于漏税者严惩不贷。这样，反而偷漏税率会下降，征税额会上升。

　　国富与民富的博弈

　　市场自身是无法解决收入分配差距扩大问题的，因此政府要通过税收和财政支出发挥收入分配调整的功能。

　　《21世纪》：现在欧美等国都受债务危机困扰，政府增税是一个选择。奥巴马计划宣布新的增税措施，向年收入超过100万美元的“超级富豪”加税。在“国穷民富”和“国富民穷”之间，税收政策如何进行平衡？

　　周天勇：欧洲和美国的情况和我们不一样，它们借的债主要都花在老百姓身上了，而我们有很大一部分花在政府身上了。其次，欧美借债主要是为了提高老百姓的福利，我们借债则主要是搞项目，包括修基础设施、政府的办公楼等等。当然，欧美国家确实需要增税、减支，降低福利，但老百姓不同意，这就存在一个两难。我认为现在中国迫切需要推进的改革是减税，特别是对中小企业减税，否则就业就会很困难，影响经济增长。依靠政府高速增长的财政收入来拉动经济，其结果往往带来政府机构的扩张。

　　张斌：我个人不赞同把国富和民富简单对立来看。从发达国家税收占GDP比重的演变趋势来看，随着经济的增长，公众对公共服务的需求，如教育、医疗、环境保护、公共基础设施等会有较大的增长，因此客观上要求政府掌握更多的财力为居民提供更多、质量更高的公共服务。而且，在市场经济条件下，市场自身是无法解决收入分配差距扩大问题的，因此政府要通过税收和财政支出发挥收入分配调整的功能。在这个意义上，国富与民富并不是必然矛盾的。因此，如前所述，我们不仅要关注收入的总量，更要关注收入的结构和支出的结构。

　　《21世纪》：未来税制改革的方向是什么？税制改革如何配合结构调整和增长方式转型的目标？

　　张斌：“十二五”规划纲要对未来税制改革的目标有很具体的阐述。未来税制改革在调整收入分配、促进经济结构调整、产业结构升级、鼓励和引导资源节约和环境保护等方面均应发挥重要的作用。主要包括增值税扩围改革、消费税改革、推进综合与分类相结合的个人所得税制度改革、资源与环境税费改革等方面。

　　周天勇：未来的制度设计，首先是增加供给，如减少投资创业的税，增加遗产、房产等积累资产的税收、开征资源税等，以此缩小差距、打击投机。国外地方政府的房产税占整个税收收入的60%。我们现在就处于这样一种两难，现在政府收了土地出让金，再过几十年怎么办？现在地方政府土地出让金占整个财政收入的60%，地方政府急功近利，把房价炒得很好，今后收不到了怎么办？所以，不如取消土地出让金，让房价低一些，以后细水长流地收房地产税。房产税的开征，将非常有力的抑制多套房的集中和积累，增加房屋的有效供给，抑制房地产的投机性需求，平抑房价。而且，房产税也是防止城市居民财富和收入两极分化的重要机制。另外，政府的社保费要改为税，纳入预算管理，降低费率、强制征收，这都是未来税制改革的重要内容。

　　（因时间关系，周天勇发言未经本人审核。）