吴奇修：积极主动做好财政监督工作

　　财政部监督检查局局长 吴奇修

　　一、要进一步增强大局意识，确保各项惠民政策落到实处

　　以人为本，执政为民，是我们党的性质、宗旨的集中体现和一贯的政治主张、执政理念，也是做好财政监督工作的重要原则和基本要求。当前，我国正处于社会转型期和矛盾突发期，如何落实好各项财政政策，提高人民群众的生活水平，让人民群众更多享受公共财政的阳光雨露，直接关系改革发展稳定大局。随着经济社会的发展，财政的覆盖范围已经扩及到全民、全社会，越来越体现出“公共财政”、“民生财政”的特点。“十一五”时期，全国公共财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、文化等方面的支出达到4.45万亿元、1.49万亿元、3.33万亿元和5600亿元，分别比“十五”时期增长1.6倍、2.6倍、1.3倍和1.4倍。中央财政用于“三农”的支出累计近3万亿元。2011年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的支出安排达10509.92亿元。近年来，全国财政监督系统围绕中央重大决策部署的贯彻落实，抓住与财政改革和管理密切相关、影响较大的重点、难点问题开展监督检查，取得了显著成效。从财政监督检查情况看，目前民生资金的管理使用与公共财政“取之于民、用之于民”的内在要求还存在不适应的现象。如，有的地区仍然存在一般性支出挤占民生资金的现象，通过打着加大民生资金投入的旗号，间接增加其经济建设费和行政管理费等非公共服务支出项目；有的地区在加大民生资金投入时，过于从民生资金总量和覆盖面上考虑，而未结合其区域经济社会发展的特点和人民群众急需解决的问题来制定民生资金投入计划，导致出现重点项目不突出、资金重复投入和“撒胡椒面”现象；有的地区将土地出让收入用于“形象工程”、“政绩工程”；有的地区财务管理混乱，甚至截留、挪用廉租房建设、医疗改革、义务教育等中央专项补助资金，私设“小金库”中饱私囊。这些现象，严重影响了党群、干群关系，成为影响社会稳定的不和谐因素。因此，顺应人民群众期盼，加强民生资金监督管理，确保民生资金安全、规范、有效，是财政部门依法理财、执政为民的应尽职责。下一步，财政监督就是要抓要害、抓关键、抓重点，抓大放小，以体现人民的意愿、体现我们的作为、体现我们的价值，这就需要我们准确把握党中央国务院政策意图，深入了解人民群众所思所盼，把有限的监督力量用到与老百姓利益攸关的重点领域，充分发挥好财政监督促进经济发展、维护公平正义的职能作用。要围绕社会关注的事项，选择土地收支管理、医改政策落实、涉农资金补贴、保障性住房补贴资金等关系民众切身利益的重大项目，精心研究监督检查计划并认真组织实施，确保各项惠民政策落到实处，切实把实现好维护好发展好最广大人民的根本利益作为财政监督工作的出发点和落脚点。要把握好全局和局部、当前和长远的关系，不断增强工作的针对性和主动性，注重因地制宜、创造性地开展工作，在服务大局中找准位置，在体制机制中寻求突破。要坚持以监督促发展，切实做到“心热手稳”、“帮忙不添乱”，从改革发展稳定的大局出发分析解决问题，找准财政监督定位，为推动科学发展、促进社会和谐提供有力保证。在财政监督实践中，要特别注意处理好原则性和灵活性的关系。如，在检查处理处罚环节，一定要充分听取被查地区和单位的意见，在坚持原则的基础上，要考虑到我国地域辽阔、发展不平衡的实际情况，考虑到地方经济社会发展的承受能力，换位思考，体谅基层和被监管单位的实际困难，从大局出发分析问题，实事求是地解决问题。当然，对于民众关心的重大违法违纪案件，该曝光的也绝不能含糊，以切实起到警示震慑作用，这不仅是我们的责任，也是我们的义务。

　　二、要进一步增强责任意识，切实把财政监督的重点转移到预算监管上来

　　近年来，党中央、国务院领导高度重视财政监督工作，提出要把强化财政监督作为财政部门转变职能的一个重点。胡锦涛总书记、温家宝总理、李克强副总理、贺国强书记都对加强财政监督提出了明确要求。当前，财政收入的规模越来越大，按照目前的进度，今年很可能突破10万亿，这笔“巨款”花得是否明白，资金使用是否安全、规范、有效，中央十分关心，部党组高度重视，社会非常关注，财政监督肩负的责任相当重大。今年年中的全国财政厅局长座谈会上，主要议题就是修订财政“十二五”发展规划，部党组慎重研究后，将“预算监管”作为“十二五”时期的监管重点予以明确。这是一个重大的转型信号，意味着真正意义上的事前、事中、事后全过程监督时代的开始。9月13日，刘建华组长在全国专员办廉政风险防控视频会议上指出，监督检查局要采取实质性举措，全面介入预算编制、执行过程，对预算管理过程实施同步监督。部里在研究布置财政廉政风险防控方案时，专门设计了前置“监督”关口，在预算司汇总预算后，监督检查局要在一定期限内研究提出意见，作为预算安排的必经环节。部领导主持召开财政监督信息化建设专题会议，研究相关司局预算数据端口向监督机构开放问题，目前已经取得积极进展。今后，除了涉密的，其他数据端口一律向监督机构开放。我们也看到，有许多地方在这方面走得更早、做得更好，已经取得很好的经验。如，江苏南通要求监督机构参与资金的分配审核会议发表意见，河南焦作编制预算时监督机构要签署明确意见，在事前环节体现监督的控制制约作用。吉林长春明确在监督检查局设置专门岗位对财政资金对账情况进行独立的二次复核，对国库资金的收支及节余情况进行监督，体现事中监控职责。通过抓住这些事前、事中监督切入点，才能真正做实健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，促进建立预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的财政运行机制。这是财政监督机制建设的重点，一定要注重因地制宜，逐点突破，以点带面。除了完善财政部门内部运行机制，还要进一步拓宽思路，将监督机制建设的触角进一步向外延伸，一是要完善监管成果运用机制，将监督结果与预算编制和资金分配挂钩，建立相应的预算扣减机制，并向相关单位通报或向社会公告，切实加大对财政违法行为的责任追究力度。二是逐步形成纵横联动、高效有序的财政系统内部工作机制，进一步密切中央、省、市、县、乡财政监督机构工作联系。三是建立健全沟通顺畅、信息共享的外部监管合作机制，进一步加强与人大、纪检监察、审计等的协调配合，有效形成各监管部门之间的工作合力。

　　三、要进一步增强法治意识，牢固树立依法监督理念

　　依法行政是现代政治文明的要求。依法监督是财政监督的准则，是提高工作质量和效能的重要保障。只有在程序合法、行为规范的前提下，才能保证监督结果的公正与合法。同时，在当前“全面监督”的背景下，要求“预算公开”、“民主理财”的呼声越来越强烈。网络监督的力量大大压缩了“暗箱操作”的空间，财政的政策制定权、资金分配权都将置于社会监督之下，我们的检查及处理处罚行为也将置于监督之下。能否通过财政科学化、精细化、规范化、法制化的管理，向社会、向百姓交上一本明白账、放心账，财政部门面临很大的压力。坚持依法监督，增强规范性，克服工作中的随意性，是降低风险和自我保护的有效手段。今后，我们一方面要继续通过财政监督法制化建设，对检查工作的各项程序、处理处罚的标准等作出明确规定，使监督工作有法可依。另一方面我们自身要牢固树立依法监督的理念，严格依法、依规、依程序开展监督。“打铁需要自身硬”，我们是监督别人的，更要带头搞好廉政风险防控，奉行“秉公用权、廉洁自律”的职业操守，规范自由裁量权和财政监督执法行为。主动接受监督，坚持把公开透明贯穿于财政监督工作全过程，把监督检查的政策规定、进展情况、检查结果公之于众，督促保障人民群众的知情权、参与权和监督权。这里还有一个很重要的问题就是制度的执行力和公信力问题。制度的生命在于执行。财政监督工作不能满足于把制度写在纸上、挂在墙上、说在嘴上，而要以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，深入推进依法行政、依法监督工作。

　　四、要进一步增强服务意识，有效发挥好财政监督辅助决策的参谋作用

　　财政监督工作具有贴近基层、贴近群众和实时掌握全国各地各部门各行业在财税政策执行过程中存在的各种问题的独特优势，视野宽广，能够在第一时间全方位、多视角为领导决策提供真实可靠的信息源。财政监督工作不仅要查处财政违法违规行为，更重要的是要善于把握规律性，发挥好决策参谋的作用，注重正本清源，向各级政府及相关部门、被监督单位提出改进管理、完善政策、修订法规的意见和建议。要坚持寓监督于服务，通过开展加快转变经济发展方式财税政策贯彻落实情况的监督检查、灾后恢复重建项目实施情况的监督检查等工作，抓住事关我国经济社会发展的重大决策、事关改革发展稳定全局的重要工作、中央高度重视和国内外广泛关注的重大活动、关系广大人民群众切身利益的重大问题等，实施跟踪监督检查，及时反馈重大政策执行中的问题。要通过开展财政监督，发现财税政策在各地执行中存在的问题，主动帮助人民群众和地方政府反映问题，认真分析并提出合理化建议，以进一步完善政策，使中央各项惠民政策及时“接上地气”，避免“水土不服”。要通过开展财政监督，规范被监督单位财政财务管理，促进加强内部控制，完善管理制度，从源头上减少问题的发生，不断提高资金使用效率。要通过开展财政监督，发现财政法律政策层面的问题，提出建设性意见，有效促进体制、机制、制度的完善，推动财政监督事业上水平、上台阶。

　　五、要进一步增强忧患意识，研究解决好财政监督发展中的突出问题

　　目前，财政监督越来越受到重视，财政监督工作正呈现良好发展势头。但是，我们也要看到各地发展不平衡的问题。这里，我想和大家一起找找原因。首先是思想观念的问题。有的人认为，监督就是找别扭的。这个观点是非常错误的，也是十分危险的！财政部门是国家宏观调控的重要职能部门，具有公共资金分配管理权和财税政策制定权。由于财政资金的稀缺性、无偿性、导向性，特别是在资金分配和审核审批环节客观上为权力“寻租”提供了机会和条件，财政部门和掌握资金分配权的财政干部必将成为许多市场经济主体和个人“公关”的重点对象。一些因腐败落马的财政干部在狱中分析原因，都不约而同地提到了内部控制与监督乏力问题，埋怨制度设计为什么不严密一点，为什么留下那么多可自由裁量的空间？埋怨组织当初为什么不对自己严格一点？因此，监督实质是对干部最大的爱护，是对组织、对群众、对主要领导同志负责。一个政治上成熟的领导，一定是重视监督、欢迎监督的；一个客观公正、心底无私的人，一定是不会怀疑和排斥监督的。在地方调研时，我在与一些省市主要领导的交谈中，感觉他们非常重视财政监督。他们认为，增强财政监督力量是非常必要的。其次，是把握机遇的问题。事物的发展都是呈螺旋式上升的，财政监督工作的推进也是需要契机的。这就是说，做好财政监督工作，既要大胆履职、积极作为，也要有一颗平常心。我们既不要想包打天下，也不能四面出击，要注意处理好内外关系。要认识到，权力意味着责任、意味着风险。财政监督工作体现的是公平正义，我们没有部门利益，不为个人利益，只有公共利益。我们需要做的是，尽量把目前能够做的基础工作做好，认真检查，仔细调研，积极建议，耐心等待，一旦新的契机出现，就抓住机遇，顺势而为，就能够将好的想法变为现实，把财政监督工作推向一个新的高度。因此，有时有的好建议暂时不被采纳，也不必灰心，更不要埋怨，自己尽职尽责就问心无愧了。这次中央、中纪委抓廉政风险防控体系建设，部党组高度重视，这就是一个推进财政监督工作的好机会。同志们一定要高度重视，积极参与相关工作，抓住这次机会，将财政监督置于整体制度设计之中，进一步加强内部监督制约。第三，是方式方法的问题。有的地方监督力量相对薄弱，与当前的形势和任务要求很不匹配，有的同志始终认为是个老大难问题。但我想，只要积极开动脑筋，办法总比困难多。如，有个别地方没有设立监督机构，甚至没有安排专人，我们省里、部里就可以帮助规范一下，避免财政资金在那边因为没有有效的监督而损失浪费。在分配资金的时候，也可以考虑一下，没有监督机构或监督力量薄弱的地方，我们是否能够放心地把事关民生、数额巨大的中央、省里的资金转移支付给这个地方呢？前不久，我们组织召开了中央财政支出监管工作座谈会，从中发现转移支付资金管理使用中存在的许多问题，我们提出了加强和改进管理、完善政策制度的五项建议，得到多位部领导的充分肯定和高度重视。为了进一步加强中央专项支出监管工作，部党组决定近期召开部长办公会听取我们的专题汇报，将进一步研究采取措施加强财政监督。总之，只要我们能够始终保持忧患意识、进取意识，前进中的困难总是能够克服的。

　　财政监督是国家经济监督体系的重要组成部分，财政监督干部担负着保障政令畅通、维护公平正义、促进源头治腐、推动科学发展的重要职责，我们肩负的是一份沉甸甸的责任。让我们更加紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，开拓进取，扎实工作，为实现中央描绘的“十二五”规划蓝图做出积极有效的贡献！

　　——本文节选自吴奇修局长2011年9月16日在全国财政监督工作会议上的总结讲话