地方政府自主发债还有多远

　　

　　□庞业军 邱南南

　　据悉，近期浙江省财政厅已按照财政部要求将2011年该省地方政府债券额度分配至各市县。各市县根据分配的债券额度上报项目，如果顺利年内将会发行，这意味着地方政府将对发债具有更多的自主权。

　　近年来，地方政府举债融资经历了一系列变革。1998年国务院决定增发一定数量的国债，由财政部转贷给省级政府，用于地方的经济和社会发展建设项目。2009年3月，为帮助地方政府解决”四万亿“投资计划中配套资金不足的问题，国务院同意地方发行2000亿债券，并由财政部代理发行，列入省级预算管理，外界称之为财政部代发地方政府债。进入2011年后，财政部开始酝酿地方政府自行发债，最早试点省市是上海和广东，目前试点范围已经扩大到浙江、山东等东部沿海省份。

　　从国债转贷到财政部代发，再到地方政府自行发债，这一系列变化体现了地方政府举债融资发展的方向，即由中央主导逐步向地方主导转变。但是，值得注意的是，”自行发债“并非”自主发债“。从试点的情况来看，地方政府自行发债额度仍然包含于今年2000亿中央代发地方债，发债资金的用途方向也是明确的，即”额度不变、项目不变、发债资金用途不变“。而地方政府自主发债，理论上应该满足”项目自主、发债规模自主、用途自定、偿债自负“的要求。因此，”自行发债“与”自主发债“还存在一定的差距。

　　长远来看，地方政府自主发债是大势所趋，自行发债只是这一趋势中的过渡；但过渡阶段所带来的新问题正是实现地方政府自主发债必须解决的。一方面，在自行发债机制下，地方债信用评级会低于中央代发模式下的信用等级，融资成本增加在所难免。这可能导致东部地方财政状况良好，发债相对容易；西部地区财政基础薄弱，发债困难，进一步加剧地区差距。另一方面，地方政府成为发债主体，中央政府可能不再对地方政府债务进行担保。因此，如何约束地方政府按要求履行偿债义务，控制地方债违约风险，是自行发债面临的最大问题，也是地方政府自主发债的最大阻碍。

　　未来地方政府自主发债，需妥善解决以上问题，目前的试点也正是解决这些问题的尝试。为推动地方政府尽快实现自主发债，需要从以下几个方面考虑:

　　首先，分步骤、有区别的逐步推进。从地域选择来看，先东部后西部；从操作步骤来看，以现有地方政府融资平台为基础，选择有稳定经营性项目收益融资平台，作为地方政府自主发债的发行主体，待条件成熟再发行市政债。

　　其次，地方政府自主发债需适度发展，量力而为。地方政府自主发债必须在统筹判断地方政府整体收支状况和债务状况的前提下，对总量进行适度控制。地方政府自主发行债券，必须报经地方人大和上级政府审批同意，纳入年度发债计划管理，并严格按计划执行。

　　最后，建立偿债准备金制度和风险预警机制。要求地方政府根据实际状况，每年按照地方政府性债务余额的一定比例筹措偿债准备金。同时，建立地方政府债务风险的控制指标体系，建立地方政府债务风险的监测预警系统，严密监控地方政府债务风险。

　　此外，还应在信息披露、信用增进、信用评级等环节加大规范力度，提高市场对地方政府发债的认可度。地方政府自行发债目的在于为自主发债积累经验，真正实现地方政府自主发债才是最终目的，而这一最终目的的实现还须取决于制度规范和市场的发展。(作者单位:中国银行间市场交易商协会)