地方自行发债破冰 市政债任重道远

　　

　　2011年的债券市场注定不会平静。在经历了信贷紧缩、城投风波、转债暴跌之后，10月20日，财政部一纸公文——《2011年地方政府自行发债试点办法》（以下称《试点办法》）——又使各路资本再度聚焦地方债券发行。

　　根据《试点办法》的安排，沪浙粤深拔得地方债自行发行试点”头筹“，但截至目前，四省市仍未公布相关债券发行的具体时间表。根据”当年有效，不得结转下年“的相关规定，上述四省市自行发债的时间只剩下不到70天。

　　事实上，市场对于地方自行发债呼声久矣。《试点办法》发布表面上看似”开闸“，但实则设有多道保险阀”护航“：一方面，自行发债的规模仍在国务院发债限额内，且不同期限发行额比例都有具体的限制；另一方面，首批试点四地都属经济发达地区，财政状况相对良好，滥发债的可能性较低。

　　这究竟是开启了债券发行史新的一页，还是仅仅作为应对当前保障房建设资金不足的权宜之计？究竟是地方债由”代理发行“向”自主发行“的自然过渡，还是为了缓解地方融资平台风险的”临阵磨枪“？面对”自主发债自己做主，自行发债不做主“的质疑，自行发行的地方债该如何定价？隐形风险该如何防范？自行发债又该如何过渡到自主发债，进而建立并完善中国的市政债市场？这一系列的问题，都将在本期圆桌获得业内专家的意见和建议。

　　⊙记者 周鹏峰 王媛 ○编辑 邹靓

　　试点政府自行发债

　　上海证券报：有关地方自行发债的呼声已有多年，选择在2011年末试点”破冰“是相机抉择还是另有深意？

　　盛宏清：我们认为，当前地方自行发债的动作应该从财政部代理发行地方国债，到有关地方自行发债，再到地方自主发债，最后到市政债的过渡路径来理解。这符合中国推动债券市场发展，加大直接融资，降低银行信用集中风险的战略。

　　宗良：地方政府债”自行发行“的试点选择此时推出，有其深刻的历史和现实背景。从历史视角看，为落实应对金融危机刺激计划，2009年起中央政府曾为地方政府代理发行地方债券。经过两三年的运作，地方政府积累了一些债务管理的经验。

　　从宏观视角看，我国经济目前面临一定的下行风险，政策需要在防通胀和保增长方面实现平衡。因此，在保持宏观经济政策基本方向不变的情况下，给予地方政府一定意义上的自主发债权，是积极的财政政策微调的一种具体体现。

　　此时推出试点的意义，还在于将使地方政府融资模式发生结构性变化，拓展融资渠道，提高地方政府市场化融资的能力，缓解地方融资平台的偿债压力，有利于积极财政政策的实行，促进经济增长；同时作为一种更加透明的融资模式，地方债融资是对地方融资平台的部分替代；试点如果进一步推向全国，将有利于丰富我国债券市场的产品种类，提高债券市场的广度和深度。

　　刘尚希：目前试点地方政府债自行发行，更多仍是象征性意义。2008年以来，为了应对金融危机，中央代地方发行了2000亿的债券。这次以上海、广东等四个省市为试点，除了把发债的具体操作过程交给了地方外，其他的发债框架都没有什么变化，比如发债规模、将来还本付息的机制等都没有改变，总体还在中央代发的框架里。实际上，”地方自行发“或者”中央代理发“都是在解决一个迫切的问题，就是保障房建设的资金压力。

　　上海证券报：将地方政府债券由”代理发行“模式转变为”自行发行“模式，是否是缓解目前地方政府偿债压力的最佳方法？

　　姜超：地方自行发债，不同于自主发债，属于代理发债到自主发债的一个过渡。尽管明后年到期的地方融资平台债务量较大，需要发行新的地方债作为时间上的缓冲，但这只是解决地方偿债压力的方法之一。毕竟，目前地方债和城投债总体上仅占到地方债务总量的不到10%，仅靠此部分开闸放水难以完全解决所有问题。

　　盛宏清：在”十二五“规划中，中国要建设3600万套保障房，今年要完成1000万套，在严厉的调控政策下，资金来源是最要紧的事情，仅今年就需要1.3万多亿。自行发债所筹集的资金可能主要用于保障房建设。

　　此外，地方政府直接发债，可以将债务的发行与支出纳入到政府预算之中，进而避免目前各种地方政府通过投融资平台举债出现的种种”黑洞“。

　　由于地方政府在信贷紧缩环境中不易从银行获取贷款，而且如果继续以从银行借取贷款的方式来消解债务压力，将给银行的资产质量造成很大压力。因而，启动地方自行发债是缓解政府债务压力，促进债务良性滚动的较好方法。

　　宗良：尽管此次推出试点具有应急和试验性质，但不可能从根本上缓解地方政府偿债压力。目前我国地方政府债务余额较大，而此次地方债总规模才229亿元，无异于杯水车薪。对于缓解地方政府偿债压力而言，根本性措施在于经济增长方式的转变及地方政府的财政实力，健康的经济和财务状况是应对偿债压力的根本。

　　自行发债：离自主发债还遥远

　　上海证券报：首批试点选择在上海、浙江、广东和深圳这四个东南沿海经济发达地区。且财政部下发的试点方案对于发债年限和不同年限所占比例也作了具体规定，您认为决策层的相对谨慎是出于怎样的考虑？目前试点的自行发债与今后的自主发债有何不同？

　　刘尚希：首批试点选择经济实力还可以的省市，不发达地区根本不具备试点的基本条件。从这个意义上讲，现在的自行发债也只是象征性的，但媒体把这个放大了。

　　要全面真正意义上让地方去发债，仍有大量的工作要做。首先发债的主体即地方政府的债务情况需要公开，现在地方债务整体规模是靠审计署审查统计得出来的，但试点发债的四个省市债务并没有公布，其财政的透明度、预算的状况、政府的资产状况都没有明确的说法，而政府的信誉是取决其财政状况的，与经济实力也密切相关。在这些前提条件都没有具备的情况下，市场怎么知道这些地方债券的债性如何。

　　自行发债与自主发债的区别，简单说就是自主发债自己做主，自行发债不做主。自主意味着要独立承担责任风险，要有这种意识和能力，要成为合格的市场主体，不能因为它是政府就缺少一些条件也可以去发债融资。

　　在单一制国家的分税制条件下，作为财政体制的政治基础与经济之间实际上是存在背离的，这是造成各种矛盾和问题以及困扰的主因。自行发债只是将原来由中央代为发行的行为转移到地方政府，但中央政府并未放弃管理权限。而自主发行则地方政府获得完全的发债权利。

　　盛宏清：首批试点选择上述四省市，一是上述省市房价高企，需要资金加快建设保障房；二是上述省市的地方政府性债务最轻，能获取市场较好的信用评级，有利于债券顺利发行。由于发债的信用评级和定价机制目前市场还无惯例可遵循，因而管理层先进行小规模的试点，”摸着石头过河“。

　　按照《试点办法》规定，地方政府自行发债需要国务院批准的发债规模指标，而且2011年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息，与自主发债存在很大距离。自主发债没有限额指标，按照地方财政实力和资金需要自主发行，而且需要评级机构给予评级，评级差距体现各地方的信用和财政力量差距，利息偿还由地方自主偿还。

　　姜超：从经济相对发达的地区试点，是非常常见的，比如近期增值税改革，上海开始试点。此外，经济发达区域的地方债更容易得到市场的认可，发行利率也不会较之前的地方债上浮太多，并不会使发债成本显著增加。

　　自行发债仅是一个过渡，本质上并未改变财政部代发的地方政府债的属性。未来自主发债后，债券期限，债券规模，资金用途，偿债来源等都由地方政府决定，而目前自行发债的多数属性都有财政部确定。