地方债无法解融资之渴 偿债能力仍需加大财权

　　    4省市自行发行地方政府债券是解决当前地方财力不足、规范地方债务的重要尝试，然而地方债券偿债能力仍需要赋予地方政府更大财权

　　 

　　    10月20日，财政部发布通知称，经国务院批准，2011年在上海市、浙江省、广东省和深圳市试点地方政府自行发债。同时，财政部下发了《2011年地方政府自行发债试点办法》。

　　 

　　    此前，关于4省市自行发债就已经有传言，年初，就有报道称财政部开始研究考虑“让地方自行发债”，通过这种尝试，让地方政府熟悉发行程序，未来条件成熟时，再过渡到地方自主发债。10月4日，新华网发布消息，浙江省获得国家批准今年自行发行80亿地方政府债券。这是自行发债的几个省份中最早获批的试点。

　　 

　　    国家发改委投资研究所专家刘立峰在接受《中国投资》采访时表示，此次试点与此前中央代发地方政府债券最大的不同在于：如果说2009年起的代发政策，还是按照计划性的做法来划分盘子，如给西部省份更大的份额，那么此次被选入的试点则都是偿债能力强的省份，这种按照偿债能力来优先发行债券的做法，又向规范的地方政府发债制度更近了一步。

　　 

　　    而此前一直被视为地方自主发行地方政府债券的最大法律障碍《预算法》的修订尚无新消息，在尚未修改的情况下，地方政府的发债如何突破成为疑问，刘立峰表示，《预算法》第28条有个前提“除国务院特殊规定的以外”，这就给当前地方政府债券发行提供了法律依据。

　　 

　　    地方政府跃跃欲试

　　 

　　    关于地方政府发行债券的呼声由来已久，而今年中央的步伐明显加快，地方政府也跃跃欲试。

　　 

　　    自2009年起，为应对国际金融危机，财政部开始代发地方政府债券，即由财政部统一发行、合并托管、用于地方建设的债券，虽然被叫做“地方政府债券”，其实质更接近于国债，且由于划分规模的依据更类似于转移支付而受到不少省份的质疑。

　　 

　　    今年年初，有报道称财政部开始研究考虑“让地方自行发债”，之后，上海、广东、浙江等地纷纷向财政部申请试点机会。今年6月，在上海市人大常委会审查批准上海市2011年的发债规模后，上海市财政局局长蒋卓庆对媒体表示，上海市财政部门将结合有关项目建设进度，在财政部指导下制定地方政府债券发行兑付办法，组建债券承销团，通过公开途径，完成自行发债。 此后，即有外媒报道称，上海、浙江、广东和深圳4地可能将于年内自主发行地方政府债。此次获批的省市均是财政状况良好、负债率低、具有较高偿债能力的省市，如目前广东省各级财政负债为3000多亿元，债务率和负债率均处警戒线之下。

　　 

　　    按照规定，此次试点省市在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省市政府债券的发债机制。试点省市发行政府债券实行年度发行额管理，2011年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。2011年政府债券期限分为3年和5年，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额分别占国务院批准的发债规模的50%。

　　 

　　    在还本付息方面，规定则与此前传言不同，此前的报道是地方将搭建政府债券融资平台，直接发行债券，直接向投资者支付债券利息，到期偿还本金；而现在则规定“债券由财政部代办还本付息”，并要求试点省市建立偿债保障机制，在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户。至于是否由融资平台发行，则并无规定。

　　 

　　    目前，4省市已经分别开始了发债方案的制定。浙江省财政厅有关负责人表示，为准确掌握存量债务的规模、结构、风险等情况，正确评估地方政府的真实偿债能力，控制发债规模和风险预警，他们将建立偿债责任机制、监督防范机制和债务统计报告及定期通报等制度。

　　 

　　    此外，浙江省还将根据本地实际情况建立偿债准备金制度。每年按照地方政府性债务余额的一定比例筹措偿债准备金，提高偿还债务的能力，抵御债务风险。最终建立管理规范、风险可控、成本低廉、运行高效的地方政府融资机制，将不能偿债风险降到最低。而广东省作为试点之一，目前也正在做自行发债的方案，以争取年内发行成功。据报道，广东省本次自行发债的额度、期限结构都与中央代发2000亿地方债中广东的额度和期限结构相同。