国家级贫困县去留改革的启示

叶一剑

　　核心提示：在中国的国家扶贫战略规划中，最根本的问题之一就是扶贫的瞄准机制选择问题，国家级贫困县的产生，正是基于不同发展时期对扶贫瞄准机制进行...

　　在中国的国家扶贫战略规划中，最根本的问题之一就是扶贫的瞄准机制选择问题，国家级贫困县的产生，正是基于不同发展时期对扶贫瞄准机制进行不同选择的产物，由此，也可以说，国家级贫困县的去留是考察中国扶贫战略变迁的核心逻辑之一。

　　自从1986年我国确定了第一批258个国家级贫困县以来，尽管在数量和区域分布上几经调整，但总体呈现不断增加的态势，截止到2010年的统计显示，我国还有592个国家级贫困县（据本报记者的调查，包括内蒙古准格尔在内的一些国家级贫困县，目前刚刚获得“摘帽”）。与此同时，最近几年与国家级贫困县相关的报道中，质疑和嘲讽居多，比如，某县的主要领导因为在其任内丢掉了该县的国家级贫困县资格，使得其在该县很长一段时期内都背负“骂名”，还有就是，某县官在该县争取国家级贫困县失败以后，在总结大会上公开表示，是因为该县跑关系跑的不够，所以，来年将继续努力，争取将国家级贫困县的帽子戴上。

　　国家级贫困县的帽子背后，除了每年数额不菲的国家直接资金补贴外，国家级贫困县在很多时候成了获得其他多种国家优惠政策的“资格证”，这些与国家级贫困县相关的国家直接和间接补贴，在现有央地财税体制关系背景下，让很多县都不得不动心。对一县之长而言，能够赢得并保住这顶帽子是一个重大实惠。

　　与一顶国家级贫困县的帽子能够带来多大利益直接对应的是，失去一顶国家级贫困会损失多大的利益。而清楚了这一点，也就很好理解为什么这一在10年前就已经不合时宜且被边缘化的扶贫瞄准机制，直到今天乃至未来十年内都无法进行根本变革的原因了。

　　10年前，考虑到尽管国家级贫困县的指标在区域分布上经历了由东向西的调整，但在这一瞄准机制下，对贫困人口的覆盖规模却依然逐步减小，全国592个贫困县，覆盖的穷人不到50%，而在调整为瞄准到村以后，中央确定的14.82万个贫困村，覆盖了80%以上的贫困人口。于是，代表瞄准到村的新机制文件《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》出台。而在这一文件出台前，就有学者呼吁取消国家级贫困县，但结果只是被淡化而非取消，其最大障碍是国家级贫困县这顶帽子背后所代表的巨大利益。

　　今天，在即将正式出台的新的国家十年扶贫战略规划中，尽管在瞄准机制上进一步调整为确立14个集中连片开发的贫困区，并基于此进行投入机制的设计。但遗憾的是，这一规划依然没有提出国家级贫困县的退出时间表，也没有拿出明确的退出机制。这又是一次妥协的改革，随着接下来的县域经济发展，依然难以避免国家级贫困县进入“百强县”的尴尬局面。

　　而通过围绕国家级贫困县去留的十年博弈，我们也清楚地感觉到，目前我国包括国家扶贫战略调整在内的改革所面临的困境之一就是：在面临既有利益格局时，决策者已经越来越多地习惯于回避敏感的利益重构，而继续选择以增量带动存量的变革模式，并对这种过渡性、妥协性的改革路径产生依赖。这值得警惕，在改革进入关键时期的今天，改革更需直面存量难题的勇气。