允许地方政府自行发债是饮鸩止渴

　　冯立果

　　 希腊、意大利等欧洲国家的主权债务危机正愈演愈烈，我国财政部也于10月底悄然批准上海、浙江、广东、深圳四省市开展地方政府自行发债试点，即日起开始施行。众所周知，欧洲主权债务危机的原因是政府开支和举债太大，而财富生产部门日渐萎缩。在此背景下，财政部在地方政府自行发债的市场条件远远不够充足的条件下，仍然允许四省市自行发债，不能不说有过于仓促之嫌；而从地方债务已达10万多亿的情况下，依然允许四省市自行发债，不能不说是饮鸩止渴之举。

　　 为什么这个时候批准四省市自行发债？实际上，地方政府自行发债的潜在需求和呼声也不是一天两天了。早在1990年前后，一些地方政府曾经发行过地方债券，但1993年被国务院制止了，随即1994年颁布的《预算法》明确规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　 于是一种变通方式随之产生，一些地方政府成立基础设施建设国有公司，由国有控股公司发行企业债券，这就是被称为上海城投模式的地方政府融资平台。2000年前后，随着住房市场启动，土地成为地方政府手中可以借以“闪转腾挪”的主要收入来源之一，地方政府融资平台如鱼得水。

　　 根据国家审计署2011年第35号审计结果，截止到2010年底，全国共有6576个地方融资平台，平均每个县2.3个，平均每个融资平台举债7.6亿。

　　 值得注意的是，即使在国际金融危机期间，我国也没有批准地方政府自行发债，而是采取了由中央政府代替地方政府发债的办法。当2010年以来的房地产调控，使很多地方政府的土地招拍挂流拍，直接减少了地方政府的卖地收入，地方政府不得不再次将自行发债提上议事日程。

　　 自行发债当然是趋势，但要看市场配套条件。换句话说，不是政府想发就发，必须有市场配套、制衡和善后机制。从国际上看，地方政府发行市政债券，必须具备几个重要的市场条件。

　　 一是地方政府的信用评级体系。地方政府自行发债，必须进行信用评级。无评级则无从定价。那么这里就涉及两个问题。一个是我国地方政府的信用问题。众所周知，我国绝大多数地方政府都有巨额债务。

　　 根据国家审计署的审计结果，截至2010年底，全国地方政府债务规模达到10.7万亿。但如果想知道某一个地方政府有多少债务则很难，一方面《预算法》不允许在政府预算中列赤字项目，另一方面多数地方政府根本不愿意公开财务数据。那么评级机构如何知晓某地方政府的信用是好是坏呢？

　　 第二个是我国信用评级机构的问题。也是众所周知，我国评级机构规模小、水平低，但关键是缺少独立性，也因此缺少权威性。某些评级机构为了抢占市场，甚至可以将评级结果作为可以买卖、议价的商品，评估费用越高，评级结果越高。这两点是制约我国地方政府自行发债的根本约束条件。

　　 二是债券保险机制。地方政府自行发债，要有债券保险。美国1971年出现了第一份债券保险，目前已经有一半以上的地方政府债券为了能按时还本付息而向私人保险公司申请了债券保险。债券保险的推出，使得地方政府债券市场有了很大的发展。

　　 迄今为止，美国已经有四家主要的AAA级的债券保险商占据了债券保险市场的主要份额，他们在不同类型的发行市场中提供专业化和差别化的服务，形成了一个竞争比较充分的市场。反观我国，多数地方政府只知道要发债，但不知道债券保险为何物。地方政府自行发债，不能仅靠地方政府的信用保证。

　　 三是地方政府破产的解决方案。允许地方政府自行发债，必然存在一个发债规模和可能出现的政府破产问题。就目前的官员考核体系来说，官员很容易扩大政府支出，建设政绩工程。现有官员的约束机制很难保证地方官员发行债券数量和质量的控制。因而很可能造成滥发地方债券的结果，因此存在地方政府破产的危险。

　　 据媒体报道，2011年11月9日，美国亚拉巴马州杰斐逊县正式宣布债务总额高达41亿美元，申请破产保护。市场经济条件下，政府破产是地方政府信用丧失殆尽的必然结果。破产后的处理措施包括无政府状态的市政运转、债务重组和拯救措施、地方财政的再运转等。我国在允许地方自行发债的同时，却并未同时建立这种“预案”。

　　 如今地方政府债台高筑，已成为中国经济的不定时炸弹。允许地方政府自行发债，目的必然是解决地方政府性债务过高的问题。财政部肯定深知允许地方自行发债的“两难”，所以才选择上海等四个财力雄厚、市场经济较为发达、政府透明度较高的省市作为试点。

　　 但是试点可以，必须在试点过程中建立配套的制度安排，包括促进地方财政透明化（比如三公支出）、建立地方政府破产解决方案、真正建立信息公开和监管制度等。否则即使全国推广起来，仍然要面临更大风险。

　　 解决地方债务，固然可以靠自行发债，但从根本上来说，必须要靠财富生产部门的扩大和政府财政支出的缩小，前者包括要创造条件鼓励创业、实施普惠型减税以利于企业发展，后者则包括大幅压缩三公消费支出，建立真正的服务型政府。