亚太财经与发展中心：新时期完善我国人口管理战略的思考

　　财政部亚太财经与发展中心

　　近期，第六次全国人口普查结果公布。数据显示，目前我国人口增长属于低生育率、低死亡率和低增长率模式，人口过快增长势头得到控制，人口素质不断提高。但是，我国仍然面临一系列人口问题：一是人口总量仍然较大，全国总人口13.7亿，比第五次全国人口普查结果增长了5.84%，年均增长0.57%；二是老龄化趋势加快，60岁及以上人口1.78亿，占13.26%，比2000年人口普查上升2.93%；三是流动人口规模扩大，我国居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为2.6亿，不包括市辖区内人户分离的人口2.2亿，同2000年人口普查相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加1.17亿，增长81.03%；其中不包括市辖区内人户分离的人口增加1亿人，增长82.89%。人口总量增加、老龄化和结构性流动会对社会经济发展形成冲击，人口管理水平亟待提高。此外，还有性别比例失衡等问题。本文通过分析我国人口变化对经济的影响，并总结国外人口管理经验，提出了人口管理的思考，供参考。

　　一、我国人口变化对经济的影响

　　无论是绝对收入假说、相对收入假说、持久收入假说还是生命周期假说，虽然不同理论认为人口变化对经济影响的作用方向不同，但总是集中在储蓄率、经济增长、国际资本流动、贸易收支等几个方面。

　　（一）人口总量增加对经济的影响

　　中国传统文化和特殊的外部发展环境导致了新中国成立后人口迅猛增长。随着医疗卫生水平的不断提高，中国人口变化首先是死亡率的下降，接着是生育率的下降，人口规模的增长则是先加速而后减速。之后，中国采用最为成功的计划生育政策，快速地降低了人口总数。西欧用一个多世纪才使妇女由1850年平均生5个孩子降到1950年的2.5个；中国只用了30多年时间就把原来平均生6个孩子降到略低于2个[i]。随着人口总量增加，人均支配资源减少，并出现了一系列其他问题。更为严重的是，出现所谓的“人口诅咒”，即总量巨大的人口可能是经济发展的制约因素而不是动力源。

　　（二）人口老龄化对经济的影响

　　人口老龄化不完全是挑战，老龄化趋势也蕴藏机遇。首先，不能把老年人看成社会负担。自古以来，中国是一个尊重老人的国度。“家有一老，如有一宝”是对老年人社会价值的高度赞誉。其次，人口老龄化趋势对转变经济发展方式形成内在动力。30多年的“人口红利”，意味着供给充足的廉价中青年劳动力为中国经济保持长足发展提供了丰富的人力资源。与之相伴随的是，企业缺乏创新动力，仅仅依靠劳动和资本要素投入即可较为轻松地获得丰厚的人口结构红利。但是，数量型人口红利的增长路径是不可持续的，中国亟需转变为以大量创新型人口为核心的人力资源强国，更多地凸现素质型人口红利。再次，人口老龄化也对中国的人口公共管理政策提出了挑战。最后，人口结构变动导致劳动力成本上升。其积极的一面是促使企业转向替代劳动力投入的资本投入，更为重要的是一些企业不再局限于数量扩张的路径依赖，转向制度创新、技术创新和人才培养，有利于整体经济发展方式转变。同时，劳动者收入增加会提振消费动力。其消极的一面是低价消费的人力资源回归劳动价值将导致企业用工成本上升，构成通货膨胀的助推因素。

　　（三）人口流动对经济的影响

　　人口流动是生产要素的再配置。城乡和区域经济差异大是人口流动的根本原因。劳动要素价格均等化是一个长期过程，而适度的人口流动能够为城镇化进程提供丰富的人力资源。随着城市化进程加快，城市里的分工将越来越细化，对外来务工人员的需求将会稳定增加，如家政、建筑、物流等行业和产业对外来务工人员的需求将有增无减。同时，流动人口中的农民工群体能够在城乡之间传递信息和知识，实现城乡之间的有效沟通。没有充足的外来务工人员，城市功能将受到负面影响，正常的工作和生活都将受到挑战。当然，过多的人口流动会对城市公共服务能力和公共管理能力提出一定的挑战，尤其威胁到一个城市的人口综合承载能力。但是，衡量一个城市的人口承载能力不能完全依据生态、水、环境等自然因素，还应该综合考虑经济和社会发展潜力。

　　二、人口管理的国际经验

　　许多发达国家比较重视通过移民吸引优秀人才为本国经济建设服务，应该都有比较完善的海外移民管理制度。一般而言，发达国家不会限制国内人口流动，但有不同形式的登记制度。而且，其基本公共服务能够覆盖全体居民，有着完善的人口信息管理系统。主要管理理念是依靠市场和法制的手段。

　　（一）美国的流动人口和移民政策

　　美国是世界上接收移民最多的国家之一，海外移民增加是美国人口增加的重要原因，移民政策是美国人口管理政策的重要部分。美国人口迁移、流动的比例也一直较高。200多年来，世界上200多个国家和地区的移民迁往美国。在2000年到2005年的五年内，美国经历了有史以来最大的移民潮，共接纳了790万移民。不同阶段移民人口的特点与美国不同时期的移民政策直接相关，美国的移民政策直接影响美国人口增长速度、族裔结构、人口分布等。

　　美国的移民法案每五年修改一次，每次都会引起美国社会的动荡与争论。2006年5月25日，美国参议院通过了美国20多年来改革力度最大的一项移民法案，主要包括两方面主要内容，一是使美国约1200万非法移民当中的一部分人获得合法身份；二是加强边境管理，防止非法入境。法案根据在美居留时间长短将非法移民分为二个档次。那些非法进入美国并已经在美国居留5年或5年以上的移民，将被允许留在美国继续工作，最终可以获得永久居留权乃至成为美国公民。但条件是，他们必须缴纳至少3250美元的罚款和相关费用，补缴税款，同时学习英语；那些在美国居留时间多于2年不足5年的非法移民，必须重新开始申请获得美国公民身份的漫长过程；那些居留时间不满2年的非法移民则必须离境。此外，犯有一项重罪或三项轻罪的非法移民，不论居住时间长短，一律遣送出境[ii]。

　　（二）美国的生命登记制度和“社会保障号”

　　生命事项登记是有关出生、死亡、结婚、离婚、生育、领养、迁移以及其他个人生命事件的记录的总称，又称为生命记录。美国政府对每个人的生命事项进行记录，形成较完整的登记册，登记册在每一个名字旁边记录着此人的所有生命事件。一方面，生命登记资料和美国人口普查结合，可以提供人口管理的数据资料；另一方面，公民在申请护照、入学、就业、保险等事项时，可以复印有关登记资料作为证明条件。

　　每个公民自出生起就有属于自己的“社会保障号”（Social Security Number，SSN也称社会安全号），他们可以凭借其漫游整个美国。美国没有实行“户口登记”制度，只进行公民出生和死亡登记。美国的社会保障号制度从1935年罗斯福总统当政时开始实行，起初只是要求成年人拥有一个自己的社会保障号，但20世纪80年代美国政府加强了对常住人口的控制和管理，所有人从出生起就必须注册一个社会保障号。每个美国公民自出生起就必须注册一个属于自己的社会保障号，由3个部分9位数字组成，即区域、群组和序号。SSN的前二位数字由邮政地址的邮政编码确定：在每一地区内，群组号（中间两位数）从Ol到99，但不是按照连续顺序制定；序号（最后4位数）从0001到9999连续颁发。社会保障号由美国社会保障总署（Social Security Administration）颁发和负责管理，居民终生使用。它记录了个人的各种信息，包括工作、居住、纳税、信誊、奖惩情况等等。即使是一个暂居美国的外国人，也需要申请一个社会保障号。当前的编号系统将为美国提供足够未来几代人使用的新号码，因此，当一个号码的持有者死后，其号码不会重新分配给其他人。

　　在人口迁移流动管理方面，美国基本遵循了市场规律，仅仅依靠社会保障号对流动人口进行管理和信息的追踪。美国人其实没有一个严格意义上的身份证，但护照和驾照常常扮演身份证的角色，平时公民可以据此自由迁移流动。社会保障号在美国人口管理上的地位是不可替代的，它几乎是美国政府进行所有人口管理活动的根本，与此相应的信息系统也高度发达。存储社会保障号信息的电脑系统在美国实现了真正意义上的联网，各个地区、行业、部门都能通过社会保障号去查一个人的情况。总之，使用人口信息网络查询个人信息非常方便。美国的人口管理没有中国的城乡差别。公民要迁移和移居某地，只要其生活状态符合该城市卫生及相关法律规定[iii]。

　　美国统计署不惜人力财力，每月对全美国5万个家庭进行“当前人口调查”。这种动态性的调查对研究和各项决策都十分重要，值得我们借鉴。

　　三、我国应对人口变化的思考

　　虽然我国人口出现老龄化趋势，人口总量增加带来的劳动力低廉的比较优势将逐渐减弱，但是人口红利仍将持续较长时间，人口的潜在增长率不会受到实质影响而出现明显下降。人口流动给城市管理带来一定的负面影响，但城市人口承载力应更多地以经济发展和产业结构为主要评价指标。提高人口质量、储备人力资本是国家发展的长远之计。完善人口管理战略应该在转变经济发展方式的基础上实施移民、教育、医疗卫生、户籍制度、就业等公共政策的综合改革。

　　（一）认清人口老龄化趋势，积极开拓老年产业市场

　　从世界人口发展历史看，人口老龄化具有巨大惯性，短期内是一个不可逆转的趋势。

　　因此，一方面，不应视老年人为社会负担。在人生的不同阶段，体力、智力发展是不平衡的，不同群体和个人的各种不同能力会出现时点上的异质性。不能将老年人与负担画上等号，与老年人和谐共处会促进家庭和睦，增进社会福利。

　　“老龄社会”也孕育着巨大商机，与老年人相关的“夕阳红”消费是撬动内需的着力点。有学者根据不同地区和不同发展阶段的特点，将未来应该重点发展的“老年产业”归为五大类：老年用产品领域、老年护理和生活服务领域、老年住宅和养老设施领域、老年金融和保险领域以及老年教育、文化、休闲等领域[iv]。

　　另一方面，关键是提高人力资本使用效率。如果不考虑技术进步，简单放松人口计划生育政策也不一定能够缓解人口老龄化对经济造成的压力。应对人口老龄化的真正有效途径应该是转变经济发展方式，通过提高教育质量、完善社会保障体系和提高基本公共服务能力，提高教育部门和生产部门人力资本的使用效率。当然，逐步放开人口计划生育政策对缓解人口老龄化也具有一定的可行性。

　　政府应在扶持老年产业的基础上，更多地注重发挥市场机制作用。在冷静思考“未富先老”带来负面影响的基础上，应客观面对老龄社会促进现代服务业发展和城市化的积极作用，老年产业能够推动现代服务业的纵深发展，并提升城市功能，但要注意以下问题。

　　一是尊重消费者主权，提供适销对路的产品和服务。老年人的物质和精神生活都有不同于中青年的显著特征，比如恩格尔系数高，对食物需求呈现少、精、营养、健康等特点。因此，开发老年人食品应充分结合他们的特点。再比如，一般而言，中国老人都希望跟子女就近选择居住地点，即所谓的“分而不离”，房地产开发设计小区时即可考虑容纳几代人同时居住的混合模式，如连体亲情住房，能够最大限度地发挥家庭养老功能。同时，还可以考虑开发适合健康老人居住的“银色住宅”。

　　二是完善现代养老服务体系。随着中国现代化进程加快，人口老龄化和功能弱化的家庭养老使得完善养老服务体系尤为迫切，社会组织和政府应该承担更多的责任。构建社会化、专业化和标准化的社会养老是一个现代社会所必需的，也是现代社会的标志之一。一个文明、进步的社会一定能够实现“老有所学、老有所用、老有所养”，发挥老年人的潜力和智慧，让他们多为社会做贡献。因此，制定针对老年人的产业政策时，必须结合老年人特点，充分发挥社区功能，推进家庭养老功能，并不断完善现代养老服务体系。

　　（二）重点解决农村社保问题，完善城乡统筹的社会保障体系

　　有研究表明，截至2009年年底，我国60岁以上老年人口有1.67亿人，其中1.05亿是农村老年人，农村老年人口规模是城市的1.69倍；城市老年人口比重为7.97%，而农村老年人口比重已超过18.3%，农村人口老龄化程度是城市的2.3倍。总体来看，我国农村人口老龄化将在2011年—2020年快速发展，2021年—2033年高速攀升，2034年—2060年持续高位运行[v]。因此，应以农村为重点构建城乡统筹的社保体系，一方面要分区域推进，发达地区和欠发达地区分步实施；另一方面要整合完善社保财政资金，提高资金使用效率。

　　在很多发达国家，人口老龄化与现代化进程同步，而我国却出现了“未富先老”的问题。与此同时，不完善的社会保障体系也是扩大内需难以启动的重要因素。由于有后顾之忧，无论是城市居民还是农村居民普遍存在“养儿防老”和“储蓄养老”的思想，很少提前或超前消费。随着我国老龄化进程加快，城乡统筹的社保体系亟待完善，同时应注意吸取拉美教训，防止因福利赶超出现“中等收入陷阱”的现象。

　　（三）改善就业状态，促进劳动力合理流动

　　为了规范流动人口管理和促进劳动力合理流动，城市公共政策重心应该是完善和谐、统一的劳动力市场，以及改善就业状态提供保障。城市的经济规模和产业结构是吸纳就业人口的先决条件，同时必须要有与之匹配的公共基础设施以及适量的就业岗位。

　　首先，城市必须尊重人才。外来务工人员也是城市的建设者和维护者，应把他们真正当作城市的一员，从根本上改变城乡、区域分割的心态。同时，改变简单依靠行政手段排斥外来人员的做法，更多地依靠经济手段形成人口的合理流动。

　　其次，借鉴发达国家经验，逐步完善和改革户籍制度。剥离依附于户籍制度的福利，建立国民信息系统，以此为基础构建社保体系，逐步实现“同城同权”。充实身份证相关信息，以此作为享受居住地福利的条件。

　　再次，以医疗、教育、养老、失业、工伤等社会保障一体化为基础，完善统一的劳动力市场。

　　最后，政府应该完善就业市场信息平台，为劳动力合理流动提供公共服务，让劳动力有序流动，防止出现“盲流”，达到提高城市运行效率、完善城市功能的目的。

　　（四）实施迎接人口变化的综合改革，破解人口难题

　　必须正视人口规模变大、老龄化和结构性流动问题，系统、全面地推进综合改革，破解人口难题。

　　一是完善移民政策。许多发达国家比较重视通过移民吸引国外优秀人才为本国经济建设服务，因此都有比较完善的海外移民管理制度，其主要管理理念是市场和法制的手段。一般而言，发达国家不会限制国内人口流动，但有不同形式的登记制度，比如美国的“生命登记制度”。而且，其基本公共服务能够覆盖全体居民，有着完善的人口信息管理系统，例如美国的“社会保障号”。

　　二是合理规划城市布局，逐步实现基本公共服务均等化。城市规划应形成不同的功能区，政治、经济、文化、教育等不同功能定位应该有一个合理的区域分布。如果资源过分集中，势必会造成交通拥堵、上学难、就医难等社会与经济问题。应该分散核心区的功能和人口，结合城市总体发展规划和产业结构变化，通过政策引导本地人口、外来人口在核心区、次核心区合理分布。同时，一些流动人口压力较大的城市，应该加快基础设施建设步伐，提高基本公共服务能力和水平。

　　三是继续完善公共政策预算管理体制。对于一些流动人口较多的城市，公共服务预算应该考虑把常住人口作为主要因数。与之对应，应借鉴发达国家经验，定期或不定期开展流动人口抽样调查，动态把握人口的结构变动。

　　四是提高金融体系的弹性。人口结构变动，尤其是老龄化会导致社会的整体融资能力下降和杠杆率收缩。今后，应不断深化金融体系改革，增加直接融资比重，提高金融体系的弹性。除此之外，致力于起点公平的教育、医疗卫生、社保改革应不断深化。

　　（财政部亚太财经与发展中心 2011年6月）

　　[i]邬沧萍、谢楠：《1980—2010：中国人口政策三十年回顾与展望》，《甘肃社会科学》2011年第1期，第1页。

　　[ii]杜放、郑红梅：《美国流动人口管理及对我国的启示》，《特区经济》，2006年第4期，第157-159页。

　　[iii] 陈奕平：《当代美国人口迁移特征及原因分析》，《人口研究》，2002年第4期，第59-65页。

　　[iv]陈茗：《日本老龄产业的现状及其相关政策》，《人口学刊》2002年第6期，第7-11页。

　　[v]“我国农村老龄问题研究”课题组：《积极构建城乡统筹的社会保障体系》，《人民日报》2011年4月29日第7版。