加强地方政府融资平台信贷管理

　　李倩

　　记者李倩“防风险是金融业永恒的主题。对于各类金融风险的处置，要坚持‘谁的孩子谁抱’的原则，明确责任，确保金融安全和社会稳定。”这是王岐山副总理近日在湖北省宜昌市召开的地方金融工作座谈会上明确强调的。而对于地方融资平台贷款的清理和规范，业内人士表示，也应遵循“谁的孩子谁抱”的原则，明确责任，以确保金融安全和社会稳定。

　　审计署：全面清查全国地方政府负债

　　地方融资平台贷款的激增始自国际金融危机爆发之后的2008年到2009年。在应对国际金融危机的过程中，地方政府通过建立投融资平台，把基础建设和其他政府企业产生的债务进行信贷化。去年10月，国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求清理平台公司贷款。对于地方政府融资平台，监管层要求银行及时调整风险分类，对违规土地抵押贷款，按五级分类须在原有基础上下调一级。

　　审计署今年8月公布的调查报告显示，截至2010年底，我国省市县三级地方政府性债务余额10.7万亿元。其中，政府负有偿还责任的6.7万亿元，占62.62%；负有担保责任的2.3万亿元，占21.80%；可能承担一定救助责任的1.7万亿元，占15.58%。

　　央行在今年年中发布的《2010中国区域金融运行报告》中，介绍了从2008年以来对全国各地区政府融资平台贷款情况的专项调查。结果显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上。其中，县级平台约占70%。国有商业银行和政策性银行成为地方政府融资平台贷款的供给主力。央行表示，目前地方政府融资平台贷款清理规范工作正有序推进。2010年，地方政府融资平台贷款持续高增态势有所缓解。与上年末相比，2010年年末，多个省市地方政府融资平台贷款增速回落明显，由50%以上降至20%以下。按照国务院文件规定，依靠财政性资金偿债的公益性项目融资平台公司得到重点清理规范，贷款平稳收缩。

　　银监会：重点推进存量平台贷款整改

　　但是，对于如此庞大的融资平台债务，人们更多担心的是地方财政风险通过连锁效应给作为债权人的银行带来的巨大信用风险，甚至是系统性风险，进而影响整个金融体系乃至经济的稳定运行。

　　银监会前主席刘明康表示，在10.7万亿元的地方政府债务中，80%来自银行贷款，但由于早发现、早干预、早处置，整体风险可控。同时，由于监管当局及时要求银行业对平台贷款逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全，目前的平台贷款覆盖率已有较大改进。截至今年9月底，地方融资平台贷款的清理和规范工作已经进行了60%，未来如果清理力度保持不变，融资平台风险会逐步化解。

　　记者了解到，银行业金融机构重点推进了存量平台贷款整改。根据银监会规定，银行需要依据平台公司自身经营性现金流覆盖情况，按照现金流覆盖比例将贷款划分为全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖四类风险定性。根据现金流覆盖状况，现金流全覆盖的融资平台可以重新签订贷款合同，不再视为政府融资平台，这部分贷款已经达到3万多亿元。而对于未实现现金流全覆盖的平台贷款，银监会根据现金流覆盖状况的不同，按照140%到300%不等的比例计算了资本占用。

　　专家指出，这样的监管手段很扎实，所有银行对地方政府融资平台贷款都加强管理，地方政府也根据项目现金流状况，根据不同缺口增加土地抵押，使得现在全覆盖的比例占到绝大多数。

　　管理层：再度加码平台贷款风险处置

　　银监会副主席周慕冰10月24日表示，下一阶段，银监会将重点推进存量平台贷款的风险缓释和整改增信。所有存量平台贷款必须落实合格、足值的抵质押，并进行还款方式整改。

　　周慕冰指出，凡是以公益性资产作为抵质押的平台贷款，应以合法的非公益性资产进行全额置换；凡是以政府承诺担保以及以无土地使用权证的土地出让收入承诺抵押的平台贷款，应及时追加合法有效的抵押担保。对于整贷整还的存量平台贷款，要求商业银行与地方政府和平台客户协商贷款合同的修订和补充完善，做到项目建成投产之后，每半年偿还本金一次、利随本清，实现还款科学化，减轻集中还款压力。对原有期限安排不合理的贷款，在其满足担保抵押落实、合同补正到位等条件后，根据现金流与还本付息的实际匹配情况，经批准可适当延长还款期限或展期一次。

　　在建项目过大是我国经济发展和经济完善的一大顽症，也是促使地方政府平台贷款规模膨胀的重要原因。一些地方在续建项目还没有完成的情况下又提出了规模庞大的新投资计划，产生了超常的信贷需求。银监会建议有关部门对国内在建项目进行筛选排队，制定“保、压、急、缓”项目名单，按照“保在建、压重建、控新建”的原则，区别对待、分类管理，确保信贷资金集中用于在建生产经营性项目的续建和收尾，切实防止出现“半拉子”工程。

　　有银行业人士表示，前三季度对地方在贷款投向上，地方政府融资平台贷款余额较上半年进一步下降。

　　市场：研究论证市政债筹资课题

　　对于地方政府融资平台的风险解决问题，央行专家表示，既要进一步做好地方政府融资平台的清理规范，有效防范系统性风险；更要疏导地方建设资金需求，积极探索地方政府以市场化方式融资加强债务管理的制度安排。应认真研究论证地方政府发行市政债券的筹资方式，改变地方政府融资平台以银行贷款为主的融资格局，有效发挥市场对地方政府举债的监督约束，促进提高地方预算管理的规范性和透明度，最大限度地降低地方政府融资风险。

　　据悉，建立地方举债的风险评估和控制机制是被讨论的措施之一，分析人士指出：“即便是已经形成规模，负债也并不可怕，关键是要有合理控制风险的机制来约束地方的随意举债行为”。而就在当前地方融资平台饱受质疑、地方政府举债备受争议的情况下，经国务院批准的沪粤浙深四省市地方政府试点自行发债，在过去的短短10天内全部顺利完成。“试点地方政府债券自行发行，是探讨地方政府举债融资的重要渠道之一，是财政部推行阳光融资的重要举措。”业内专家评价说。

　　国务院发展研究中心金融研究所研究员吴庆表示，地方政府可以负债，但问题在于如何对政府的负债行为进行机制上的约束。地方政府形成大量负债的根本原因还是在于当前的财税体制，尽管有转移支付作为调节的手段，但中央和地方之间还是存在很大的财权和事权的不匹配。如果财税体制不做改革，地方政府的负债还会继续增加，商业银行的不良贷款也会继续堆积。吴庆说，消化现有的政府负债，需要建立一个由中央、地方再到银行的债务分担机制，各方根据债务的性质来分别承担，这种做法是当前情况下比较好的一种做法。

　　对此，专家指出，在推进存量平台贷款整改中，应该坚持“谁的孩子谁抱”的原则，明确责任。否则既处理不好“旧债”，“新债”也会出问题。好在现在国务院、央行、银监会都在强调：继续加强地方政府融资平台公司贷款风险管理，防范系统性风险。银监会主席尚福林日前更表示，当前特别要做好地方政府融资平台贷款、房地产贷款、理财业务、影子银行等主要风险的防控工作。