欧洲为什么要收“天空买路钱”

　　欧盟强征航空碳税　虽遭抵制仍不放弃

　　欧洲为什么要收“天空买路钱”

　　李静云(环境保护部政策法规司)

　　2011年3月，欧盟宣布，从2012年1月1日起，将国际航空业纳入欧盟碳排放交易系统，届时，全球4000多家经营欧洲航线的航空公司均须为碳排放支付“买路钱”，仅中国民航业2012年将为此支付约8亿元人民币。欧盟此举遭到中国、美国、俄罗斯、印度、巴西、南非、日本等国的强烈反对，但欧盟并未因此而松动。

　　欧盟将国际航空业纳入欧盟碳排放交易系统已成为欧盟在国际气候变化谈判中的新砝码。虽然碳减排早已是气候变化议题下国际航空业的努力方向，但是欧盟这次以强硬态度将国际航空业纳入欧盟排放交易系统，却仍使得国际航空业措手不及，也给航空业敲响警钟，需着力在更加激烈的国际竞争中化解“碳之痛”。

　　欧盟征收国际航空碳排放费的核心概念

　　核心概念是实施航空业碳排放配额，让进入或离开欧盟境内的所有航班支付“买路钱”

　　欧盟排放交易系统(EUETS)构成了欧盟气候政策的主要内容。目前，EUETS中包括了热能净使用量超过20兆瓦的能源和工业部门，涵盖企业超万家，温室气体排放量占欧盟温室气体排放总量的40%。欧盟对外宣称的温室气体减排的目标是，到2050年将温室气体排放量在199年水平的基础上减少80%。

　　EUETS是一个“限额与交易”系统，这是一种通过市场机制对某部门碳排放总量进行限制的手段，通常由中央政府所属机构负责，EUETS负责运作的是欧盟。“限额与交易”系统是在确定排放总量的基础上，各排放企业再根据使用情况通过分配或竞拍排放量的形式获得排放许可。企业因为节能减排而产生多余的排放量可以出售给那些不愿或者无法降低排放量的企业。

　　理论上，“限额与交易”系统是最具有成本效益的节能减排手段。通过降低排放量，减排成本低的企业能够将多余的排放量出售。建立一个相对合理并且稳定的污染物排放量价格机制是“限额与交易”系统成败的关键。只有形成一个相对合理并且稳定的污染物排放量价格，才能促使企业有积极性加大减排的投入。

　　在人类所导致的全球温室气体排放中，航空业目前所占的比例仅为2%-3%。然而，航空业排放在1990到2006年间增长了98%，增长速度为行业之首。随着航空出行需求的增长，以及能源等其它行业纷纷采取减碳措施，航空业碳排放量占人类所导致的全球温室气体排放量的比例将会有所增长。据估计，到2020年航空业排放量将达到8亿吨，到2050年航空业排放量将占全球排放总量的10%。

　　长期以来，国际航空业都在积极致力于降低燃料的消耗，此举最初是为了扩大运营范围，近年来却是出于降低成本的需要，同时也是致力于减少温室气体排放的善举。然而航空业所取得的温室气体减排的进展多是技术层面的，因为目前的飞行系统已趋成熟，进一步加以完善的余地有限。在开发开放转子系统和翼身融合(飞翼)等更具革命性的飞行系统时不仅面临一些技术难题，而且造价非常昂贵。在没有实际的压力下，企业趋利避害的特点使得破解技术难题的动力并不大。

　　另外，由于飞机的运行寿命很长，造成新的飞行系统技术对于现有机队的影响也非常有限。大型航空公司可能会比较频繁地更换飞机，但是一些小型航空公司的飞机的使用寿命往往在15到20年左右。结果就是，小型航空公司的飞行系统的技术水平要落后于现有技术水平15年左右。正是出于这点，欧盟认为有必要将国际航空企业纳入EUETS，从而促使航空公司将应对气候变化的紧迫性体现在其日常运营之中。

　　欧盟征收国际航空碳排放费政策的一个核心概念是航空业排放配额(简称EUAs)。整个国际航空业的配额将以2004-2006年的年平均排放量为基数，再乘上一个百分比。如整个国际航空业在2012年的排放配额的上限是基数的97%。到2014年，排放配额的上限将进一步减至基数的95%。

　　对于每一个航空公司而言，分配给其2012年的配额，取决于该企业2010年的排放量在欧盟的总排放中所占的比例。在2012年，85%的配额将会是免费发放给各航空公司的。也就是说，如果某航空公司在2012年将维持2010年的航班次数，而且没有成功地减少排放，那么它需要购买17.5%的排放权[1.00-(0.85×0.97)×100%]。

　　欧盟征收国际航空碳排放费政策要求，对往返欧盟国家以及在欧盟内部飞行的航班实行碳排放配额制度，超出的企业需要购买配额，这意味着欧盟和非欧盟国家的所有航空公司都必须购买碳排放许可配额，为其进入或离开欧盟境内的所有航班支付碳排放费用。欧盟征收国际航空碳排放费政策规定，对于落地到欧洲的航班，从上一站起飞为起点开始算。比如从北京直飞巴黎，算全程；如果从北京飞迪拜，再飞挪威，再飞巴黎，那么就只算挪威到巴黎那一段。这是对这个政策的一个争议焦点，因为这会产生溢出现象，即会造成航空公司为减少被征收碳费而增加转机的次数，本可以从北京直飞巴黎的，也改成从北京飞迪拜，再飞挪威，再飞巴黎，这实际上又促使增加了碳排放量。欧盟征收国际航空碳排放费政策的目标虽说是为减少碳排放，结果却可能是鼓励转机而增加碳排放。

　　欧盟强征航空碳排放费引法律争议

　　争论的焦点主要是围绕其合法性，这场争论目前还远未停止

　　欧盟拟于2012年开始征收国际航空碳排放费政策公布后，俄罗斯、印度等国相继表达了反对乃至反制EUETS的决心，泰国国际航空公司总裁阿玛拉南甚至声称，欧盟将国际航空业纳入其碳排放交易体系是一项“愚蠢的政策”。

　　2011年9月27日，中俄两国政府对外发布了反对欧盟将国际航空业纳入EUETS的共同声明；随后，在印度新德里，中国与美、俄、印度、巴西、南非、日本等26国共同签署了有关反对EUETS的联合宣言。11月2日，26个非欧盟国家就欧盟的这一计划正式向国际民航组织提出抗议。

　　针对欧盟强征航空碳排放费的决定，从一开始就有争论，争论的焦点主要是围绕其合法性，这场争论目前还远未停止。2009年12月，代表美国航空业的美国航空运输协会(ATA)和三家美国的航空公司在伦敦的法院起诉欧盟的这一决定。英国法院认为这个问题涉及到整个欧盟共同体的利益，在2010年5月上诉到欧洲法院(ECJ)。

　　美国航空运输协会认为欧盟排放交易系统(EUETS)不应适用于欧盟以外的航空公司。美国航空运输协会的主要观点是，EUETS对非欧盟航空公司的碳排放收费违反了1944年《芝加哥公约》、1997年《京都议定书》和2007年《美国欧盟开放领空协议》。

　　关于《芝加哥公约》，美国的诉求的理由涉及第1条主权原则、第11条领空限制和非歧视原则以及第15条关于收费和第24条关于禁止对燃油征收海关关税的规定。美国认为非欧盟航空企业没有义务为它在第三国领空、公海和领空的飞行承担碳排放配额。但是，美国的立场可能不能成立，英国法院辩方的立场占据上方。

　　首先，英国辩方指出，欧盟作为整体不是芝加哥公约的签署方，所以不受芝加哥公约的制约。如果欧洲法院支持这个观点，那么就可以不考虑控方关于芝加哥公约的观点。

　　其次，即使适用芝加哥公约，要求航空公司为第三国上空的飞行承担碳排放责任并没有侵犯第三国的领空主权，因为EUETS并不影响第三国自由地执行减排措施和决定飞行器进出领空。

　　第三，要求飞入和飞出欧盟的所有航空器承担碳排放责任也不存在歧视的问题，并不没有违反《芝加哥公约》第11条的领空限制和非歧视原则。

　　第四，关于《芝加哥公约》第15条的收费的规定。英国辩方认为欧盟碳排放交易系统不构成任何收费，而是一种行政性机制，要求航空公司监督和报告他们的排放情况，并给予他们选择权，要么在所给予的配额范围内运营，要么超出所给予的配额运行，但是需要购买配额。即使是购买额外的配额，这也不构成《芝加哥公约》第15条意义上的费用。再退一步，即使购买配额被认为是“费用”，也不是因为第15条规定的“只是因为经过或者进出领空”而支付的费用。

　　第五，关于《芝加哥公约》第24条禁止对燃油征收海关关税的规定。因为航空器上的燃油始终在飞行器上，不存在进入海关的问题，EUETS产生的费用并不是海关征税。

　　尽管如此，《美国欧盟开放领空协议》还是给美国航空企业一线机会。该双边协定的第11条(2)(c)款关于对燃油收税的规定，明确禁止对燃油消费征收税费。美国航空运输协会指出为排放购买配额构成了“基于燃油消费的收费”。欧洲法院曾经在1999年的一个C-346/97案例中支持瑞典根据燃料的消费对碳排放征税，说明对燃油消费的排放收费的确构成了《美国欧盟开放领空协议》所禁止的税费。

　　此外，美国认为欧盟单边征收航空业的碳排放费违反了1997年的《京都议定书》，因为京都议定书规定，各方应当“通过国际民用航空组织”寻求减少航空业碳排放。但是英国辩方指出，京都议定书要求通过国际民用航空组织，但是并没有要求只通过国际民用航空组织。当然，美国引用京都议定书本身就有一些滑稽，因为众所周知美国至今还没有签署京都议定书。所以这个问题可以忽略。

　　从目前欧美争辩的结果来看，一个可能的结果是美国关于《芝加哥公约》的诉求失败，但是关于《美国欧盟开放领空协议》美的争辩成立，即最终结果是：国际航空业纳入EUETS这个政策从整体上站住了，但是根据《美欧双边开放领空协议》的规定，美国航空企业可以排除在这个政策之外而不用支付碳排放费。也就是说，一方面，美国这个最大的航空团队不需要向EUETS支付排放费，而其它国家的航空企业将被纳入EUETS。这也许是中国航空最不希望看到的局面。

　　2011年10月6日，欧洲法院检察长在其出具的法律意见书中指出，欧盟将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系是符合国际法的精神的，也没有违反国际航空协定。这增加了欧盟成功的希望。尽管这一声明并不具有法律效力，而且欧洲法院的法官将在晚些时候作出裁决，但是裁决通常是与意见书相符的。

　　2011年10月10日，欧盟委员会气候行动委员指出，欧洲法院的裁决为航空业纳入EUETS扫清了法律障碍，该项措施将如期于2012年1月1日正式实施。

　　2012年年初，欧洲法院将就美国航空运输协会诉欧盟一案作出判决。如果判决有利于欧盟的话，航空业将于2012年1月1日被纳入欧盟碳排放交易体系。

　　欧盟强征航空碳排放费的驱动因素

　　一旦航空业碳排放费开始征收，欧盟仅2012年就可收获12亿美元资金。对于目前“很差钱”的欧盟来说，这是笔不小的收入

　　11月30日，欧盟气候变化谈判代表梅茨格在德班气候变化大会上重申，将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系的决定“不可更改”。深受债务危机困扰的欧盟，决定冒天下之大不韪，在征收航空碳税问题上“一条道走到黑”。这意味着，自2012年1月1日起，所有降落在欧盟机场的航班，均要留下“绿色买路钱”。

　　欧盟在强征航空碳排放费的法律战役之中，实际上是输不起的。因为一旦失败，欧盟能源政策的核心支柱就会遭到削弱，其在全球气候变化谈判中的领导地位也将受到威胁。

　　面对这么大的风险，欧盟并不会打无准备之战。欧盟研究将EUETS覆盖到国际航空业的问题时日已久。2009年1月，欧盟第2008/101/EC指令正式宣布把航空业纳入欧盟的碳排放交易权系统，并将包括与欧盟有飞行业务的非欧盟航空运营商。欧盟在第2008/101/EC指令中明确把减少航空业对气候的影响作为其最基本的动因。这个指令的主要依据是：虽然2006年欧盟温室气体的排放量比1990年的水平下降了3%，但是同期国际航空业的排放量却翻了一番。2012年航空业的碳排放量预计为2300万吨，并在2020年达到1亿2200万吨。同时，欧盟早在几年前就向欧盟外各国通报了准备将国际航空业纳入EUETS决定的情况，也就此项决定向欧盟外各国征求了意见。欧盟将自己置于输不起的法律战役之中，我们不禁要问：欧盟为什么要发动这场战争？

　　首先，欧盟此举的战略目的是，借助于航空业的国际性，把区域性温室气体减排方案扩展到全球范围，从而显示其在解决气候变化问题上的领导权，并强化其运用市场机制减缓气候变化领域的优势。

　　其次，欧盟如果成功地将其EUETS推广到国际航空业，就有可能为欧盟未来在钢铁、电力、水泥等其它行业中推广实施全球性的行业减排方案铺平道路，这样就达到全球共同承担温室气体减排义务的目的。

　　第三，欧盟把国际航空业纳入EUETS将巩固和加强欧洲在全球碳交易市场中的主导地位。以市场为基础的EUETS推广到国际航空业，也必将带动欧盟的一批新兴企业可以在未来全球碳市场中抢占先机，比如碳检测、报告和核查业务(MRV)、碳交易和碳金融业务市场。

　　第四，欧盟通过掌握航空业碳排放收费标准的制定权，从而掌控航空运输业和制造业领域的市场控制权，给外国航空运输服务商进入欧洲制造了障碍。金融危机后，各国为了保证国内就业、保护贸易利益，都尽可能出口本国服务业，从贸易角度，欧盟有削弱他国企业竞争力的目的，如果将航空业纳入欧盟交易体系，欧盟既是裁判员，同时其公司和盟外国家公司又都是运动员，欧盟可以通过各种手段，在操作层面向欧盟内企业给予倾斜。

　　第五，欧盟此举是解决欧洲航空业竞争力的实际问题。如果只有欧洲的航空企业需承担温室气体的减排任务，而非欧盟的航空公司不承担任何减排负担，那么欧盟航空公司的运营成本将在同等条件下高于欧盟以外的航空公司。在竞争十分激烈的国际航空市场中，这个额外的碳成本将使欧盟航空公司处于不利的竞争地位。如果欧盟征收的航空业碳排放费是以税费的形式收取，将会直接进入欧盟的“国库”中，如何使用就不是他国能控制的。欧盟有可能将这笔资金用于航空公司的碳减排，实际上就是变相给欧盟内的航空公司予以补贴。即使是用于航空节油技术研发，也是让欧盟自己的航空公司更有竞争力。

　　第六，征收航空业碳排放费收入可观。据业内人士预估，一旦航空业碳排放费开始征收，仅2012年欧盟就可收获12亿美元资金。对于目前“很差钱”的欧盟来说，这是笔不小的收入。

　　总之，为显示其在国际政策、市场机制和国际气候变化谈判中的领导权，以及对欧盟航空业竞争力的担忧，是欧盟如此坚决地要把国际航空业纳入EUETS的核心驱动因素。

　　中国航空企业的博弈对策

　　首先利用法律手段启动法律诉讼程序，再是建立自主减排政策打造低碳形象

　　在德班气候峰会上，“77国集团+中国”和“基础四国”在发言时均表示，欧盟将国际航空业排放纳入欧盟碳排放交易体系，违反了《联合国气候变化框架公约》的原则和规定，将损害国际社会合作应对气候变化的努力。但欧盟看来心意已决。在11月30日举行的德班气候变化大会欧盟代表团新闻会上，欧盟气候变化谈判代表梅茨格说，征收航空业碳排放费的决定是基于欧盟区域内法规，即“国内法”而作出，不管如何，欧盟都会执行。

　　欧盟的这一决定让很多国家“很受伤”。国际航空运输协会此前测算，欧盟如果执行这一决定，第一年进出欧盟的航空公司需要为碳排放缴纳的费用将会使得航空业的成本增加35亿欧元，并且这一数字会逐年递增。欧盟此举无疑也将大大增加中国民航业的运营成本，据中航协预计，中国民航业仅2012年就将支付约8亿元人民币成本，到2020年时则将增至30亿元人民币，9年累计支出约176亿元人民币。中国飞往欧洲的航班每增加一班，一年将增加1500万元人民币的额外成本。

　　2011年3月中旬，中国航空运输协会(CATA)代表中国航空公司对欧盟提出严正声明，反对这种单边主义作法。2011年10月19日，中国航空运输协会代表我国航空公司与欧盟代表交涉未果，坚定了对欧盟ETS提出法律诉讼的决心，并表示将于今年年底之前采取“法律行动”。

　　当前，中国应当积极应对，争取有利于航空业发展的空间。首先应利用法律手段，并且应尽快启动法律诉讼程序。因为通过起诉可以对欧盟产生压力，促进欧盟和中国进行对话和协商。法律诉讼方式上可以参照美国的模式，由航空协会和航空企业联合起诉。在争辩理由的选择上，引用芝加哥公约条款的难度较大，美国的案例也说明了这一点。

　　中国一方面可以在法律诉讼以及政治谈判上展开行动，另一方面，在国内建立航空企业自主减排政策，从管理方式、制度结构、技术应用和市场手段上等方面做好充分准备，分阶段配合国内自主减排目标实现行业减排。中国航空企业要着眼未来，必须要打造低碳的形象，才能在未来更有竞争力。