欧盟宣布明年起征收航空"碳税"

　　

　　欧盟最高司法机构欧洲法院21日作出裁定，宣布欧盟将于2012年1月1日起正式实施的征收国际航空碳排放费(即所谓航空“碳税”)政策并未违反相关国际法，从而驳回美国航空运输企业就此提出的诉讼。

　　在欧洲法院作出这一裁定的当天，欧盟委员会负责气候事务的委员康妮·赫泽高通过其发言人正式宣布，尽管有包括美国在内的众多国家强烈反对，欧盟征收航空“碳税”的政策将如期实施。

　　我外交部发言人刘为民22日表示，中方反对欧方强行实施单方面立法的做法。

　　出入航班得掏“买路钱”

　　2008年11月19日，欧盟通过法案决定将国际航空领域纳入欧盟碳排放交易体系并于2012年1月1日起实施，并声称采取此项措施是为了对抗全球气候变暖。

　　根据此项法案，从2012年1月1日起，所有在欧盟境内飞行的航空公司的碳排放量都将受限。欧盟单方面规定的航空公司免费排放额度为其原排放量的85%，到2013年这一比例将进一步降至82%。而各公司将为超出部分掏“绿色买路钱”。该法案还规定，对拒不执行此法案的航空公司将实施超出部分按每吨100欧元(约合130美元)进行罚款以及被禁止在欧盟境内飞行的制裁措施。

　　以目前国际碳排放交易市场上的价格计算，在欧盟境内飞行的航空公司2012年若还按原排放量，将需额外支付3.8亿欧元(约合5亿美元)。

　　似乎是在为航空公司的利益着想，赫泽高建议在欧盟境内飞行的航空公司将每个航程的机票涨价2欧元(约合2.6美元)至14欧元(约合18.2美元)，并表示航空公司可自行决定是否将部分或全部“碳税”转嫁到乘客头上，即使全部转嫁也是合法的。

　　称不违法驳回美国诉讼

　　美国航空运输协会及会员美国航空公司、大陆航空公司、美国联合航空公司认为，欧盟征收航空“碳税”具有歧视性，违反了《国际民用航空公约》(即《芝加哥公约》)的多项条款。2009年年底，美国上述四方在英国高等法院起诉了欧盟。

　　美国航空运输协会在其诉讼中指出，欧盟航空排放交易体系适用于非欧盟航空公司的做法违反了《国际民用航空公约》第一条的规定，即缔约国承认每一个国家对其领土之上的空域具有完全的和排他的主权。不仅如此，欧盟的单边要求已经干涉了国际民用航空组织根据《国际民用航空公约》第十二条管理公海上空飞行的职权。该协会还认为，欧盟征收航空“碳税”更违反了美国和欧盟签署的空中服务协议中有关税费的规定。

　　在美方提起的诉讼进入欧洲法院司法程序后，欧洲法院于今年7月开庭进行辩论。但这场官司从一开始似乎就可以让人预料到最终结果。果然，欧洲法院否决了美方的指控，认定欧盟有权在国际民航组织框架之外采取行动。其12月21日公布的最终裁决书称，欧盟将航空业纳入其碳排放交易体系既不违反相关国际法原则，也不违反“天空开放”协议，就此驳回了美方的诉讼。

　　而就在今年11月初，国际民航组织在蒙特利尔总部举行的第194届理事会第二次会议上通过决议，首次明确表示反对欧盟将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系，敦促欧盟及其成员国与国际社会合作处理航空排放问题。

　　多国强烈反对设置壁垒

　　欧盟这项法案一经宣布便遭到欧盟以外多国航空界的强烈反对，指责欧盟实际上是在设置贸易壁垒。舆论普遍认为，欧盟首次将航空业纳入欧洲碳排放交易体系的做法，更大程度上是“政治性质的”。不少航空公司则批评此举为“强征买路钱”。

　　我外交部发言人刘为民22日表示，中方反对欧方强行实施单方面立法的做法。刘为民说，中方已多次表明立场，并已通过双边渠道向欧盟表达了中方的立场和关切。事实上，很多国家也都对欧盟这一做法持反对态度。

　　“我们希望欧方慎重行事，以积极务实的态度，与包括中方在内的有关方面妥善协商处理此事。”他说。

　　国际航空运输协会总干事比西尼亚尼认为，欧盟向欧洲境外的航空公司征收碳排放税的做法既不合情也不合法。

　　他说：“我们确实需要减排，我们正在采取措施，但是征收‘碳税’本身是违法的，违反了《芝加哥公约》。你怎么能对发生在本土以外的事情征税呢？这不仅违法也不合常理。你能想象吗？从北京飞往布鲁塞尔的航班，需要飞越很多国家，却最终要向欧盟缴税，每一位乘客需要多花200到300元人民币，所以我们反对这个税。”

　　新加坡航空公司发言人容礼迪认为欧盟规定不公平：“这可能削弱航空公司竞争力，让中心地点较靠近欧洲的航空公司拥有不公平的优势。”

　　我国民航9年需支176亿

　　据资料显示，欧盟共有27个成员国，目前我国在其12个国家拥有航权。每周往返欧盟的航班量为国航121班，南航70班，东航36班，海航20班左右。如航空“碳税”一旦征收，预计我国民航业仅2012年就将支付约8亿元人民币，2020年则超过30亿元人民币，9年累计支出约176亿元人民币。我国飞往欧洲的航班每增加一班，一年就将增加1500万元人民币的额外成本。

　　（责任编辑：彭金美）

　　

　　延伸

　　航空产业链将随之改变

　　一方面，一旦国际航班出现税收竞争，已经在亏损预期中的全球航空业将陷入更深的低迷。

　　12月7日，国际航协发布的行业预测报告显示，由于担忧欧债危机对全球经济造成大范围冲击，2012年航空业的整体盈利预期由先前公布的49亿美元下调至35亿美元，调整后净利润率预期仅为0.6%。这还是比较理想的结果。经合组织预测欧债危机将致全球GDP增长放缓致0.8%，若按此测算，2012年全球航空业将因此亏损83亿美元，为2008年以来亏损之最。走在钢丝上的航空业显然经不起更多税负的打击。

　　另一方面，减少碳排放的目标在这几年的争吵中达成了共识。航空运输业承诺，到2020年，全球燃油效率每年提高1.5%，2020年实现碳中和增长，至2050年，碳排放规模在2005年水平的基础上降低一半。

　　两方面的压力，将迫使整个航空产业链改变。

　　中航协法律顾问、中国民航科学技术研究院政策法规所研究员李琦表示，中国民航在“十二五”规划中明确提出，到2020年单位产出能耗和排放比2005年下降22%。中国民航局已经开始着手制定监测方法和考核体系，以对航空碳排放的进一步增长加以控制。

　　在航空制造领域，技术革新所带来的减排效果更明显。“波音75%的研发费用都与节能环保相关。”波音中国公司传播事务副总裁王玉奎说，波音一直在该公司的各个领域进行技术创新。波音新机型787已用于航空服务，这款新飞机比其前任客机可节省超过20%的燃油，比第一代的飞机更是节油超过70%。

　　由于使用生物燃油也有助于实现碳中和，因此波音也在积极进行生物燃油的实验。今年10月份波音与国航等公司合作，在中国进行了一次比例50%的生物燃油实验飞行。“这次试验的特别意义在于，所需的生物燃油全部种植自中国。”王玉奎认为，这表明中国已经掌握了航空生物燃料产业发展的关键技术，中国可以形成生物燃油的产业链。

　　50%比例的生物燃油飞行，并不足以达到减排的目标，因此有的航空公司不满波音与空客未能在节油和环保上有更多的突破。北欧航空公司大中国区总经理欧乐森表示，由于欧盟对碳排放的要求日渐严格，航空公司希望飞机制造商能对发动机进行改进，使其更节油，甚至应设计并制造出完全适用生物燃料的新型发动机。

　　事实上，就在欧盟酝酿航空“碳税”的同时，发达国家和一些发展中国家已经加大了生物航空燃料的开发，以替代高碳排放的化石燃料。

　　拥有全球最大航空运输业的美国，斥巨资进行了第二代生物燃料——纤维素乙醇的研发，仅2009年就投入20多亿美元。据美国能源信息署发布的《能源展望2010》预测，2010年至2035年间，美国石油消费量的增长部分将全部由液体生物燃料提供，燃料乙醇的消费量可占到石油消费量的17%。

　　一些发展中国家也在积极使用生物燃料，如巴西的生物燃料产值已经占到全国GDP的8%，超过信息产业而排在第一位。巴西的航空企业也积极开展乙醇航空煤油的研究，目前已完成小规模试验，正在做试飞准备。

　　应对

　　启动国际谈判 实行贸易反制

　　多位专家指出，我国应借鉴美国收集航空公司“碳数据”的做法，做好对欧盟贸易反制的准备。

　　中国航空运输协会(简称“中航协”)副秘书长柴海波表示，中航协已建议国家有关部门出台措施，采取“联合谈判”和“贸易反制”两条腿走路。国家民航局相关人士也透露，多个部门已建立联席会议机制，并制定出相关方案，一旦方案获批将适时对外披露。

　　对我国而言，尽管有《京都议定书》“共同但有区别的责任”作为“护盾”，但发展中国家尤其是中国紧随美国起诉欧盟，并非易事。北京航空航天大学国际法研究中心主任助理杨彩霞建议，我国起诉可改打“欧盟违反公平竞争原则”的牌。环保部政策法规司调研员李静云则认为，一旦航空“碳税”明年起准时开征，中国、美国可以到WTO的法庭提出诉讼。

　　据外媒报道，美国交通运输部日前通知9家欧盟航企、7家美国航企，要求其提供有关欧洲碳排放体系影响的数据。中国民航干部管理学院副教授邹建军说，美国交通部已取代航空航天局出面应对，同时美国国务卿希拉里、美国交通部长拉胡德出面协商。“借鉴美国经验，中国应对欧盟航空‘碳税’的层级应从航空公司、中航协，上升到民航局甚至跨部门。”邹建军建议。

　　在贸易反制方面，杨彩霞建议，我国可以在境内机场的航班加油量为基础征收燃油消费税。为避免对本土航空业造成冲击，杨彩霞还建议，可以考虑采取对国内航空公司暂缓征收、先征后退等方式。

　　李静云介绍，有的国家已搁浅向法国空客公司采购飞机的订单，俄罗斯威胁说要征收双倍的越境飞行费。“中国的航空公司也可以联合发挥航空器贸易市场上的买方力量，减少对欧盟生产的空客系列航空器的采购，向欧盟施压。”李静云说。

　　杨彩霞建议，中国虽然在短期内可以通过启动国际谈判、寻求司法救济，以及对欧盟成员国征收航空燃油消费税等手段来应对“碳税”的征收，但从长远看，建立国内市场化机制才是根本的解决之道。

　　资料

　　碳排放交易系统

　　欧盟在2003年决定建立碳排放交易系统。碳排放交易系统是欧盟以环保节能的名义对炼油厂、电厂、钢铁厂等征收二氧化碳排放税。欧盟为这些企业设定了碳排放的额度，超过额度的，必须向欧盟购买碳排放许可，也就是向欧盟交碳排放税。欧盟在2008年推出、并在今年3月通过了征收碳排放税的指令，决定把航空业也纳入欧盟的碳排放交易系统。这意味着，全球4000多家经营欧洲航线的航空公司都必须为欧盟的碳排放交易系统交“买路钱”。

　　分析

　　“绿色壁垒”

　　引发贸易战

　　观察家及相关业内人士认为，欧盟即将开始征收的航空“碳税”是以环保为名义设置的贸易壁垒，势必造成贸易争端，对广大乘客利益和国际航空业将造成打击。

　　美国运输部在欧洲法院宣布裁决后，立即发表公报指出，无论是在司法层面还是在政治层面，美国都强烈反对欧盟将其政策强加于他国的做法。公报还指出，美国有多种可能采取的反制措施，但没有对此做详细说明。

　　美国国务卿希拉里·克林顿16日同时致函赫泽高、欧盟委员会主席巴罗佐、欧洲理事会常任主席范龙佩、欧盟外交和安全政策高级代表阿什顿以及欧盟委员会负责交通事务的委员西姆·卡拉斯，要求欧盟放弃或推迟执行上述措施，否则美方将采取“适当措施”。

　　美国国会众议院此前已通过一项法律草案，禁止美国航空运输企业向欧盟缴纳“绿色买路钱”，美国货运公司UPS已经开始考虑重新设计航运线路。据报道印度也已命令其航空公司拒绝加入这一计划。另外一些国家也已做出了反制的预案。如此看来，一场围绕航空“碳税”的贸易战将难以避免。

　　面对美方的强硬态度，欧盟方面并没有让步。赫泽高21日在微博(http://weibo.com)客网站“推特”上写道：“欧盟希望航空公司遵守欧洲的法律，就如同欧盟也遵守美国的法律一样。”她的这一表态立刻得到了不少欧洲议会议员的支持。

　　欧洲航空运输业有关人士指出，欧洲法院这一裁决有可能在欧美之间引发一场贸易战。业内人士警告说，如果因欧盟征收航空“碳税”引发的紧张形势最终导致一场大西洋两岸的贸易战，其结果只能是两败俱伤。欧洲航空公司联合会发表声明说，已经准备好“迎接”各国的报复以及一桩接一桩的贸易纠纷。该联合会发言人戴维·亨德尔森说，局面会很混乱，后果会很严重。

　　专家观点

　　对发展中国家

　　影响更大

　　“绿色买路钱”对发展中国家来说，影响显然更大。

　　中航协副秘书长柴海波认为，此举并不是一种直接的减排手段，对节能减排没有产生直接和实际的效果，而是单方面建立的一种以节能减排名义实施的具有金融性质的制度，只会阻碍和抑制发展中国家航空运输业的发展。另外，法令的实施范围超越了欧洲的管辖权，违反了国际法并触犯了国家主权。法令实施的对象是颠倒的，不是针对飞机和发动机制造商采取措施，而是直接对航空运输企业下手，减排没有直接从源头抓起。

　　北京航空航天大学国际法研究中心主任助理杨彩霞表示，欧盟征收航空“碳税”违反了《联合国气候变化框架公约》。“该指令针对所有国家的航空公司，由此将不需要承担强制减排义务的国家的航空公司纳入了强制减排体系；该指令未能考虑各国航空公司所处的发展阶段，不合理地遏制了处于成长阶段的航空公司的发展；欧盟以历史排放水平为基础分配初始排放权，这实际上使发展中国家承担了比发达国家更重的减排义务。”杨彩霞说。

　　以环保为借口

　　争夺话语权

　　航空“碳税”实质上属于减排问题，不仅涉及诸多技术、贸易等层面的协商，更需遵循“共同但有区别责任”的减排原则，当前条件下欧盟单方面急征航空“碳税”，本质上是一种“绿色壁垒”，是以环保的名义，强取他国产业利益。

　　中国民航干部管理学院副教授邹建军指出，欧盟碳排放交易法令本质上是在以环保为借口争夺全球话语权。

　　邹建军说，这种交易制度形成一种新的制衡手段，迫使他国加入其绿色技术的对外出口。其清洁能源产品、飞机技术、航空器制造技术，都可能提出相应的交换要求，也就是说他国可能要为此支付昂贵的费用。

　　（本报综合报道）

　　（责任编辑：彭金美）