地方财政不惧低房价？土地财政“另类突围”

　　《中国经营报》记者在调查中发现，尽管地方政府仍不放弃土地财政，但土地出让金可能不再是地方财政的唯一重要选项。

　　封面故事：地方财政不惧低房价?

　　佚名

　　编者按/ 2011年，北京、上海两市几经努力，前11个月的土地出让金也仅刚过千亿，而去年一些一线城市甚至二线城市都已跨入了“千亿俱乐部”，北京甚至高达1600多亿元。

　　有意思的是，在土地出让金多地出现“腰斩”的情况下，几乎没有一个地方的财政收入显示负增长。长期绑架地方政府的土地财政真的像开发商所说的那样：房地产市场若继续不景气，地方政府肯定抗不住?

　　《中国经营报》记者在调查中发现，尽管地方政府仍不放弃土地财政，但土地出让金可能不再是地方财政的唯一重要选项。也许，只有在严厉调控下，地方政府才会不依靠土地，才会想其他增加财政收入的法子，中央政府想要的产业升级和结构调整才可能有所实现。

　　地方政府真的能放弃“土地财政”?放弃了“土地财政”后，对房价走势会带来什么影响?

　　200亿元，这是福州市2011年1~11月份的土地出让金，比起2010年的318亿元，降低了100多亿元，降幅超过30%。而为了达到200亿元的目标，福州市政府2011年推出了4300亩地，比2010年的3106多亩多了1000多亩。

　　出乎意料的是，福州在土地出让金剧降100亿元的情形下，今年财政收入同比去年有了大幅增长。年终将至，全国许多城市同福州一样，地方财政收入捷报频传。

　　这是否意味地方政府摆脱了土地财政呢?原福建省人民政府发展研究中心主任王开明接受《中国经营报》记者采访时表示，经济总量的增加和价格上涨，是地方财政不降反增的主要原因。“地方政府因宏观调控，被迫改变了地方财政生态，现在还不能说明土地财政已经退出。”

　　业内人士称，住宅受限力推商业地产，已然充分反映出地方政府对土地财政的需求，尽管这个需求还是被现实无情打破，但却反映了地方政府内心的挣扎，或许这种挣扎成为未来摆脱土地财政的契机。

　　土地收入锐减100多亿

　　福州楼市量价齐跌已持续多月。《中国经营报》记者统计发现，一方面福州住宅用地已经进入冰点，以至于政府连续四个月不敢推出住宅用地;另一方面，当地政府试图以商业地块来弥补土地市场的低迷。

　　截至目前，今年福州住宅土地出让金已经降低到前所未有的水平。根据福州市国土局公开信息统计发现，福州市自今年8月份开始，再也没有推出住宅土地。

　　2011年8月11日，福州市公告挂牌转让一块28.14亩商服、住宅用地，无人申请，9月9日宣布“流挂”。从此，4个多月过去了，福州市至今未成交一块住宅用地，也未再推出住宅用地。

　　福州土地市场转折点始于今年2月。

　　2月18日，鼓楼树汤地块，溢价率达3000%，楼面价高达37725元每平方米，见证了福州土地市场的火爆行情。然而，在3月福州颁布购房十一条，附之央行加息、存款准备金率上调等各种调控“严打”之下，土地市场出现大转折。

　　据福州一不愿具名的开发商表示，资金吃紧让开发商开始“节衣缩食”，尤其不愿出手拿住宅用地。

　　楼市出现量价齐跌。根据福州大学房地产研究所所长王阿忠介绍，交易量极度萎缩，福州月交易量从过去的70万平方米降到现在的10万平方米，福州楼市均价已经跌去20%。

　　融信集团曾被福州房地产界认为是福州房价的“煽风点火者”。2009年7月，正值福州乃至全国楼市巅峰时刻，福州中心城区的原福州锅炉厂地块面积仅为72.47亩，却以起始价8.03亿元起拍，经过38轮争夺，融信集团以11.06亿元成交，溢价高达196%，成为当时的地王。

　　拍卖结束，福州市各大板块在售房价火速涨价。因楼面价高达8805元每平方米，业界认为融信集团未来房价至少定于25000元每平方米以上。然而，记者12月20日在售楼处看到，这个于今年7月份面世的世欧·澜山，起始价13700元每平方米，依然无法获得购房者的青睐。

　　数据显示，截至目前，包括流拍地块在内，福州市总计出让地块30幅，总面积达3000余亩。其中文化娱乐、会议中心、旅游酒店、公共管理与服务等功能在内的城市建设配套用地占2011年至今出让地块总面积的77%，而住宅用地仅占比7.6%。

　　与此同时，土地出让金也出现大幅下降。据记者统计，2010年福州市共计出让48宗地块，总面积达3106亩，创下了历年之最，土地出让金也创下历史之最，高达318亿元。而2010年福州市地方财政总收入仅有402.51元，土地出让金占到财政收入的79%。

　　相比之下，2011年福州土地出让面积尽管相当于2010年，但截至目前土地出让金却只有211亿元，减少107亿元，减少幅度达33%。

　　对此，王阿忠认为土地出让冷清和流拍，主要原因在三个方面：开发商资金紧张，土地价格偏高以及开发商对未来房市的悲观。

　　投资拉动财政增长

　　相比土地出让金的萎缩，福州地方财政却不降反增。

　　福州统计局数据显示，1~11月财政总收入(不含基金)完成456.64亿元，增长24.3%。相比2010年，福州前11月地方财政总收入已经高出54亿元，增长13%。

　　对比数据发现，在去年投资的惯性下，今年福州在房地产上投资和销售，甚至超过了去年。

　　统计数据显示，今年前11个月全市房地产开发投资完成838.75亿元，增长45.6%。全市商品房销售面积521.35万平方米，增长1.9%。而在2010年，地产开发完成投资额670.69亿元，增长85.4%。商品房销售面积597.83万平方米，下降13.4%。

　　王开明认为，福州财政增长主要得益于经济增量的增长和价格的上涨。“与央企合作引进大项目，打造马尾新城和罗源湾港口，调整产业结构等，保证了财政收入增长。”

　　反映在数据上则是，据统计，2010年全市实现地区生产总值3068.21亿元，比上年增长14.0%。

　　福建产业经济发展促进会会长杨益生的看法是，福州财政收入不增反降除了改变产业结构和城市布局以外，主要原因在于以城市建设为主的投资拉动和外向经济的发展带来的。“是和中央要求转变经济发展方式分不开的。”

　　基于此，地方税收得到了保证。根据福州市国税局和地税局公开信息显示，福州多个县市均提前超额完成年度税收缴纳。

　　这也是中央财政逆势增长的原因。数据显示，11月全国主要35个热点城市的土地出让陷入低谷，流标地块达到了117宗，环比上涨432%。多数城市的土地出让金收入已低于去年同期水平。数据显示，1~11月，全国130个主要城市土地市场总土地出让金为1.18万亿元，与去年同期相比减少5200亿元，降幅达30%。

　　但据财政部有关人士透露，2011年中央财政将突破10万亿元，远远超出去年的8万亿元。“主要得益经济总量增加和价格上涨。”财政部内部人士透露。

　　并区县增加土地供应

　　尽管福州财政在各种因素作用下，依然保持逆势增长，但这种增长的持续性还是一个疑问。“只说明了福州财政在特殊背景下减少了对土地财政的依赖，只是政府对土地财政的渴望因为调控而压抑。”王阿忠认为。

　　毕竟，财政紧张是现实的。2011年，福州被称为“城建年”，其中包括地铁、内河治理、三环等项目。按照年初的计划，政府将投资900亿元。“还有保障型住房的投入，福州和全国其他城市一样，财政都面临吃紧。”王开明表示。

　　而根据审计署公布的数据计算，今明两年，地方融资平台偿债额将达到4.5万亿元。业内人士估计，如果地方融资平台债务中有一半是拿土地作抵押，明年地方政府还将面临2万亿元的债务偿付。

　　福州市政府在今年9月出台《福州市直接管理福清、长乐、闽侯、连江等四县(市)财政体制实施方案》，于明年1月1日起执行， 该方案实施后，上述四县市财政将归福州直接管理。

　　接受记者采访的人士均认为，这个规定是基于建立福州大都市圈的考虑。但背后另外的指向则是，上述四县市的土地，对于福州大都市圈的投入不是福州市财政能够承受得起。

　　就在11月下旬，福州市市委书记杨岳、代市长杨益民专门前往省国税局，期待省国税局对福州相关产业、项目予以支持和优惠。

　　种种迹象表明，尽管今年福州财政逆势增长，但不代表政府对土地财政不“渴望”，这从地方推出土地的策略就可以发现。福州采取的措施则是避开住宅市场，主推商业地产，尽管价格相比过去要低很多，甚至无人问津。

　　明年乃至未来，福州财政何去何从?依赖“地源、房源、商源、税源、财源”模式显然行不通了。在此轮楼市调控中，福州作为限购城市，近日再次表态继续限购，这意味着福州明年的楼市形势不会逆转。“只有适应新的形势，寻找新的经济模式才能走出土地财政的怪圈。”王开明认为。

　　持续发展难题

　　福州经济如何转型关系到福州经济发展的未来。“作为省会城市，福州经济总量以及活力赶不上厦门等城市的发展，以土地生存的福州转型实在必然。”福建产业经济发展促进会会长杨益生告诉记者。

　　作为海边城市，福州下辖五区八县，素有“八山一水一分田”的说法，由此可见土地在福州的稀缺程度。“土地存量不多，即使依赖土地财政，但可以看到的是福州未来的土地收入是呈下降趋势。”王阿忠分析说。

　　杨益生认为，未来福州“大都会”或将改变这一局面。借助海西经济区，福州市从2009年就开始启动，其主要精髓就是“一主一区两翼”的空间结构体系。“将区县纳入福州整体统筹发展。”

　　王阿忠表示，福州的明确规划和定位，为招商引资和城市发展提供了框架。“在设置门槛和标准下，各个区县完全就可以有的放矢。”

　　为此，福州市还相继出台了《福州市人民政府关于加快工业发展的若干意见》、《福州市人民政府关于培育高成长性企业的意见》等扶持政策。

　　截至目前，福州已完成央企对接项目投资77.3亿元，引进了宝钢、中化、国电等多家央企;外资项目32项，总投资43.44亿美元;民企对接项目达112项，总投资2247亿元。

　　福州最落后的罗源县也开始找到了方向。坐落在三面环山一面临海的罗源县，同样依赖土地财政，2008年GDP 98亿元。在福州总体规划出台后，罗源县开始大力发展港口经济，为此引进了华能、宝钢等大型企业，预计2011年GDP将突破200亿元。“不能捧着金饭碗讨饭。” 罗源县开发区管委会副主任郑卿曾感慨。

　　资料

　　福州“一主一区两翼”规划

　　一主主要包括福州中心城区、长乐市区—滨海新城和连江。根据规划，一主则细分为“一区三轴八新城”。其中，一个中心区(三环以内区域)，主要承担市级行政、文化、商贸服务等中心职能;即传统城市服务轴、城市东扩发展轴、城市南进发展轴三条轴线;即东部新城、科学城、大学新区、汽车城、马尾、新店、荆溪、亭江—琅岐8个新城，在8个新城分别培育新城中心。中心城区划分为优化整合区(中心区)、重点拓展区(东部新城、上街大学新区、南屿—南通科学城、青口汽车城)、改造提升区(马尾新城、新店新城)、适度开发区(荆溪、亭江—琅岐)4个政策分区。

　　“一区”即平潭综合实验区，带动“两副”即福清市区、罗源县城2个副中心城市。两翼则是南翼发展区和北翼发展区。“南翼”即福清和平潭，北翼地区应依托台商投资区扩区的载体优势发展成为以能源工业为主的临港工业基地。

　　 链接

　　张一君

　　全国及主要城市土地财政一览

　　来自中国指数研究院的报告披露，截至11月28日， 全国25个大中城市的土地出让金同比减少1172亿元，降幅达到11%。

　　北京中原地产市场研究部12月6日也发布，今年前11个月，全国130个主要热点城市土地出让金收入为1.18万亿元，同比去年的1.7万亿元减少5200亿元。

　　统计显示，2011年前11个月，全国130个城市总出让土地地块为24200块，出让的土地面积为108500万平方米;其中住宅地块合计为7476块，出让面积为39100万平方米;130个城市的土地出让金总额为1.18万亿元，其中住宅类地块的土地出让金合计为5860亿元。降幅达30%。

　　北京

　　北京市土地整理储备中心网站数据显示：截至12月20日，北京住宅土地出让达到53块，总建设用地面积为425.12万平方米，而规划建筑面积为835.97万平方米，土地出让金为424.6亿元。

　　据北京中原地产市场研究部统计，2011年住宅类土地出让金较去年下滑50%以上。

　　上海

　　今年前11个月上海共成交经营性用地268幅，成交面积共计1280.68万平方米，同比增长31.15%，土地出让金共计1119.83亿元，同比增长19.73%。

　　剔除保障房用地，今年前11个月上海共成交经营性用地178幅，成交面积共计755.97万平方米，同比增长10.43%，土地出让金共计916.78亿元，同比增长10.88%。

　　杭州

　　2011年杭州主城区(不包括余杭、萧山)收得土地出让金316.7081亿元，同比去年下降36%(2010年杭州主城区卖地额为493.4亿元)，创三年来土地出让收入最低。

　　土地成交量方面，2011年杭州主城区共成交土地56宗，其中住宅用地22宗，商业用地34宗。总成交面积1470391平方米，同比2010年下降了32%，不到2009年的一半。

　　大连

　　大连市今年的土地出让金收入为499亿元，比去年同期缩水50%。

　　链家地产统计显示，今年前10月，全国主要城市土地流拍575宗，较去年全年增加110%，因此造成的土地出让金滞留金额高达950亿元，比去年全年增加127%。全国主要城市住宅地块成交7734宗，其中4619宗是以底价成交，比重约为60%，较去年增加17个百分点，而四大一线城市仅成交237宗，其中底价成交147宗，比例约为62%，较去年增加18%。

　　政策继续加大土地买卖难度，国土资源部公布《闲置土地处置办法(修订草案)》，并公开向社会征集意见。修订草案规定，未动工开发建设，土地闲置满2年，经批准后可无偿收回土地使用权。根据修订草案，闲置土地是指土地使用者依法取得国有建设用地使用权后，未经原批准用地的人民政府批准，超过约定、规定的期限未动工开发建设的国有建设用地。

　　张一君根据公开资料整理41234>>

　　《中国经营报》记者在调查中发现，尽管地方政府仍不放弃土地财政，但土地出让金可能不再是地方财政的唯一重要选项。

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　　土地财政老思路作怪 福州罗源土地涉嫌贱卖

　　晏耀斌

　　2011年11月26日的一则土地出让公告让当地开发商感到蹊跷，门槛设置完全为世纪金源“量身定做”，土地成本低到楼面价只有400元左右每平方米。

　　出让的5700亩土地位于福州市“五区八县”之一的罗源县。该县位于福州市的北面，三面环山一面临海。由于缺乏资源，该县长期依赖土地财政。直到福州市抛出将靠海的罗源湾打造成国内一级港口的规划后，罗源县迎来了发展的黄金时期。

　　尽管土地出让金骤减，但福州市依然为增加土地收入想着办法。

　　为“世纪金源”量身定制?

　　2011年10月26日，罗源县国土资源局发布罗地出让(挂)(2011)10号公告，以挂牌方式出让滨海新城5740亩中的1-4#四幅地块的国有土地使用权，最大地块104.9亩，首次对该项目土地挂牌出让。

　　借力罗源湾的未来前景，滨海新城因特殊地理位置被众多开发商觊觎。滨海新城背靠的罗源湾属于福建省六大深水良港之一，可建万吨级以上深水泊位37个。2009年罗源县已经纳入福州规划，并成为“一主一区两翼”空间结构体系中的两翼之北翼。按照规划，北翼地区应依托台商投资区扩区的载体优势发展成为以能源工业为主的临港工业基地。

　　如今，罗源湾已经引来华能、华电、宝钢等多个央企投资建厂。由于老城区没有土地，在罗源县政府于2010年下半年就全面启动了“罗源湾滨海新城”项目。

　　然而让这些开发商未曾预料的是，10号公告对土地竞买人做了诸多条件的限制。文件规定，竞买1~3#块地的申请人应提供报名前二十天以上不少于每宗5亿元的银行存款证明，建筑保证金要1亿元。

　　当地多位不愿具名的开发商告诉记者：“在不知道挂牌时间的情况下，怎么能在20天之前准备好这么多的资金?除非是政府提前和开发商通气。而且每宗区区100亩土地根本不需要这么多的资金。”

　　招标文件还规定：4#地块特别要求竞买人要具有成功开发旅游综合体和大型商业经验的集团所属企业。

　　这再次在开发商中间引起轩然大波。本地开发商王先生表示，不说在福州，就是在罗源，每个开发商都胜任100亩土地的开发。“为什么100亩土地还要有这样的限制?”

　　与此同时，参加竞标的开发商也只有世纪金源一家公司。但开发商的质疑并没有得到官方的回应，不过和他们判断的一样，符合上述条件的在福建省仅金源集团一家企业。“这显然为世纪金源集团量身定做的。”当地开发商说。

　　11月24日，上述四宗土地果然由世纪金源集团以起始价105万元每亩独家摘牌。2011年11月10日，罗源县国土资源局又挂牌了5740亩中的5~10#6宗地块。其中4宗居住用地起始价每亩105万元，10#地块星级酒店用地每亩75万元。

　　11月22日，罗源县国土局负责人接受记者采访表示，之所以设定这样的门槛，是为了罗源湾的整体规划需要。

　　但由于福州市为金源集团“量身定做”土地并不是第一次，这种说法并不能得到其他开发商的认同。1年前，福州市曾为金源集团定做2800亩土地，在交易未达成之际内幕被媒体曝光，随后，该块土地出让亦被国土部叫停。

　　 卖地前已签协议?

　　罗源本地开发商之所以认为，滨海新城土地出让是为世纪金源集团“量身定做”源于两个方面：第一，罗源湾的规划特点和世纪金源所打造的项目吻合;第二，土地在出让前，罗源县已和世纪金源就地价、房价达成了内部协议。

　　根据滨海新城的规划显示，滨海新城总占地面积达5740亩，总投资200多亿元，能容纳7万~8万人居家，将打造成集房产、商贸、学校、医院、酒店、旅游观光等为一体的中国乃至国际品牌的绿色新型城市。

　　这恰好符合世纪金源的履历。起家于福建的世纪金源，目前已经完成多个总建筑面积400万平方米及以上的旅游综合体和商业综合体。这些项目包括400万平方米的昆明世纪城 、400万平方米的长沙湘江世纪城、600万平方米的贵阳世纪城、480万平方米的合肥滨湖世纪城、北京第一大盘“金源世纪城”开发面积达430万平方米，其中包括世界第二大购物中心金源MALL等。

　　更有开发商私下透露，世纪金源集团为取得罗源县政府的支持，承诺预先付土地款8亿元给县政府作为政府土地收益，第一期3亿元已于2011年4月到账，目前已实际到账6亿元。“且双方约定商品房售价控制在4000元每平方米以内。”上述消息，截至发稿前，尚未得到世纪金源的证实。

　　对于资金和价格问题，罗源国土局负责人并没有明确回答，只是表示：政府想通过由世纪金源拿地来建房平抑房价，造福老百姓。不过，记者在政府部门走访中发现，世纪金源独家开发滨海新城并与政府达成了价格协议已是公开的秘密。

　　据了解，滨海新城作为罗源湾的重大项目由一名副县长牵头负责协调。

　　 后市压力

　　提前约定的价格届时是否如约履行不得而知，不过，超低的楼面价格让当地开发商感到压力。

　　据当地开发商透露，“滨海新城”“三通一平”及市政工程、基础设施建设投资将达二三十亿元以上，罗源县没有资金来完成。所以，该项目在未公开挂牌之前，罗源县未经过公开招投标，委托金源集团进行项目的填方及路基建设的施工。“罗源县以每亩地价返还50万元给世纪金源作为前期基础建设等费用。”

　　也就是说，世纪金源获得的土地价格每亩只有55万元。世纪金源和罗源县相关方面对此没有做出任何回应。“按照2.0的容积率计算，世纪金源获得楼面价格仅有400元左右。”福州一不愿具名的开发商告诉记者。

　　实际上，毗邻罗源湾土地价格均保持在200万元每亩，楼面价格已经达到2000元每平方米。可以作为对比的是，因为世纪金源，罗源县将这5700亩土地中的三块土地以高价收回。据了解，这三块土地曾于2010年出让，每亩价格高达188万元，罗源县政府却以200余万元回购，又以105万元每亩地的价格卖给世纪金源。

　　罗源县国土局负责人承认有这事，不过他表示：“目的是为了罗源湾滨海新城的整体规划。”这也是当地开发商判定罗源湾滨海新城为世纪金源“量身定做”的一个依据，“政府那是完全不惜一切代价。”

　　以至于当地开发商提出：“如果说罗源县低价出让土地是为了降房价保民生，金源集团称房价控制在4000元/平方米内，那我们承诺3500元甚至更低的价格。400元的楼面价，再加上2000元左右的建筑等其他成本，利润还是很可观的。”

　　生于福州连江县、长于福州罗源县的黄如论，作为世纪金源的董事长，以开发超级大盘而闻名，被业界冠以“中国大盘之王”。

　　然而就是这样的策略，世纪金源在去年以3000元、低于市场一半的楼面价引发众怒折戟福州，如今，世纪金源再次在福州下辖县罗源县陷入开发商的群起攻击之中。

　　重走土地财政的老路?

　　滨海新城土地的非正常挂牌出让，再次引发了当地对土地财政的思考。“过度依赖土地已制约了罗源县城市的发展，如今再次将仅有的土地全部出让出去，罗源的未来甚是可忧。”罗源县一官员私下表示。

　　由于罗源县特殊的地理环境，滨海新城所在的5700余亩土地是经过“围海造田”获得的。

　　根据福州市限购政策的规定，罗源县不在商品房限购之列。借力过去几年楼市空前繁荣，一个只有25万人口的罗源县房价有了大幅上涨。2009年之前，罗源县商品房每平方米均价2000多元，之后最高达到7000多元每平方米，一时间罗源县聚集了几十家房地产开发公司。

　　但这样的房价已经远远高出当地老百姓的承受能力。据当地政府官网显示，2010年全年财政收入只有7亿元，城镇居民人均可支配收入为 16737元。但罗源县全年商品房屋施工面积85.58万平方米，其中当年新开工面积49.99万平方米，销售面积仅为13.27万平方米。

　　据一位当地开发商计算，滨海新城按照容积率2.0计算，可开发面积高达600万平方米。“加上存量建筑面积200万平方米，以每年销售15万平方米计算，罗源县商品房可以销售50多年。”

　　也就是说，罗源县已经把未来50多年的土地全部卖光了。由此可见，罗源县对土地财政的渴望是何等强烈。“不仅是现在的滨海新城，当地很多土地，政府在几年前都招拍挂出去并收取了土地出让金，到现在还没有交地。”

　　上述当地官员还担心的是，将一个如此庞大但消费前景堪忧的项目全部交给一家企业，这个风险将是很大的。“最大的问题是，从中央到地方都在想方设法摆脱对土地财政的依赖，为什么罗源县不借助罗源湾的开发，进行产业结构调整呢?”4<<1234>>

　　《中国经营报》记者在调查中发现，尽管地方政府仍不放弃土地财政，但土地出让金可能不再是地方财政的唯一重要选项。

　　土地市场退火 房价再临降温

　　李乐

　　几经“努力”，在12月20日，北京当年的土地出让金收入才勉强达到了1006.6亿元人民币。而在上一年的11月19日，北京土地出让金收入就已经突破1000亿元“大关”，北京土地出让金当年全年收入创纪录地达到了1642亿元。

　　受到持续而严厉楼市调控影响的“土地财政”，并非只有北京一地。包括上海、广州、深圳、杭州等地在内土地出让金收入均呈现大幅下滑。往日在土地竞买现场，交易师提醒竞买者“理性报价”的“桥段”，瞬间就已成为历史。

　　土地溢价的故事行将落幕之际，依靠卖地换取巨额财政收入的简单模式已经不可持续与复制。当各种新兴产业开始替代简单卖地成为北京、上海等地的新增长路径之时，房价的合理回归，总算具备了充足的“经济学理由”。

　　土地冷遇

　　“集团已经表达这个意思了，对于拿地，要谨慎谨慎再谨慎。”12月21日，万科北京公司的一位高管向《中国经营报》记者表示。在此之前，万科集团的高管曾在内部会议上半开玩笑地提醒他的属下，现在拿地，不如去资本市场上收购那些“已经出现”或者即将出现“资不抵债”的公司更加划算。受命于这样的“总体口径”，在三季度连续拿下四块土地，攒足了明年的“口粮”之后，北京万科再未向土地市场出手，即便是在自己手头现金充裕的情况下。

　　在2011年的北京，万科可能还不能算得上是对土地市场最谨慎的开发商。包括首创置业在内的一干北京老牌房地产开发企业，在2011年中，甚至在土地市场上，从未出手，更不要提什么“有所斩获”。

　　“买家”们的热情消退，带来的是北京土地出让收入的急速下滑。北京市土地储备中心是北京市各类土地出让的法定唯一机构。记者从该部门获得的截至2011年12月20日土地出让情况显示，年内土地出让金已经达到了1006.6亿元人民币，其中住宅类用地的土地出让金为460亿元人民币。

　　“这样的下滑是在我们预计的范围内的，这也是北京市政府调整全市经济结构，降低全市经济对房地产依赖的调整所带来的结果，不会对经济全局造成太大的影响。”北京市国土局一位官员向记者表示。而在2010年全年，北京土地出让金总额高达1642亿元人民币。

　　一年之间，北京土地出让金的下滑幅度就已经接近50%，其中尤以住宅类用地的成交总金额为甚。北京中原房地产的统计显示，截至11月底，北京住宅类土地出让达到了53块，总建设用地面积为425.12万平方米，而规划建筑面积为835.97万平方米，环比2010年的1449.56万平方米，下调幅度达到了约38%。

　　更替预期

　　“不必过分担心土地财政收入的下降会危及地方政府的财务能力，这更多的像个开发商讲的故事。”中国城市经济研究会副会长刘维新告诉记者。他提醒记者，从各种政府统计数据上看，传统印象中对土地财政和房地产依赖度较高的北京、上海等城市，总体经济增速都保持在8%左右，在全国排名中还较为靠前。

　　记者了解到，事实上，在开始从严执行中央政府对房地产调控的各项限制性政策之前，北京市就已经充分意识到其可能对经济增长所产生的影响，并进行了充分预估，所得出的结论是，“虽然有影响，但程度并没有想象中的那么大”。

　　这一判断在随后对北京各民主党派、工商联召开的“北京经济运行态势分析会”上得以证实。在这次会议上，北京市委副书记、市长郭金龙向与会代表表示，上半年，房地产开发投资完成1239.5亿元、增长3.7%，房地产开发占总投资的比重为52.4%，同比下降6个百分点。自住性购房比重接近90%，提高13个百分点，新建普通住房成交均价比去年全年水平降低6.1%，有效抑制了投机投资需求，实现了“稳中有降”。

　　郭金龙还表示，北京实施房地产市场调控政策，房地产业增加值下降5.5%，影响经济增速0.7个百分点;实施汽车限购政策，汽车类零售额占社会消费品零售额比重由30%左右降至20%左右，影响经济增速1个百分点;完成首钢主流程全面停产，黑色金属冶炼及压延加工业增加值下降75.5%，影响经济增速0.4个百分点。上半年北京地区生产总值比上年同期增长8%，初步摆脱对汽车消费和房地产投资的过度依赖。

　　2010年底，北京市委书记刘淇批示，要求将北京南城建设成承载实体经济的新区，补充北京市服务经济比重过大，一般制造业、中小企业等实体经济较弱的局面。而这一精神在2011年的落实，大兴、亦庄等新兴制造业的快速发展，实际上弥补了限房限车对经济增速以及财政收入带来的影响。

　　 降价理由

　　在土地价格下降，经济全局对于房地产依赖度减轻的前提下，房价“合理回调”终于具备了合理的“经济学理由”。

　　住建部政策研究中心主任秦虹告诉记者，虽然市场惨淡已经有了一段时间，但是真正的关键点还是从11月开始。因为，正是从这个月开始，北京、上海等一线城市的房地产价格首次出现同比下调。

　　北京市统计局发布的统计数据显示，11月北京新建商品住房价格同比下降1.3%。而在2011年初，按照国务院统一布置，北京市公布了全年房地产价格控制目标为“稳中有降”。

　　“我们觉得2012年比2011年的形势可能会更为糟糕。”万科北京公司一位高管向记者表示，而且，尽管SOHO中国董事长潘石屹预计明年中期政府会出手救市，但他认为，在相当长的时间内，房地产调控政策不存在松动的可能。

　　首创置业一位高管则向记者表示，他们已经着手梳理在建项目和在售项目的基本情况，以确定明年的价格策略。“如果明年土地市场的价格进一步下降，实际上是为房地产价格的下调创造了空间。我个人认为，房地产开发企业为了在低点储备合理的土地，也会增加现金回流，合理购买土地。”他说。

　　中原地产则发布报告称，预期2012年北京土地市场的出让金收入很可能会继续下调，难以突破千亿。

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　　《中国经营报》记者在调查中发现，尽管地方政府仍不放弃土地财政，但土地出让金可能不再是地方财政的唯一重要选项。

　　访谈

　　“改革土地产权及收益分配制度是关键”

　　访国土资源部土地勘察测绘院副总工程师邹晓云

　　李乐

　　随着楼市调控的严厉与深入，土地收入的“千亿俱乐部”城市正在减少。然而，这并不意味着地方财政摆脱对土地出让金收入的依赖。国土资源部土地勘察测绘院副总工程师邹晓云认为，土地财政是中国切实落实转变经济增长方式的关键与核心所在，如果地方政府不能摆脱对土地财政的依赖，经济增长方式的转变和结构调整都将无从谈起。

　　土地制度是产生条件

　　《中国经营报》：很多人认为，土地财政的产生原因之一，是中央地方关于财权和事权划分的问题，你是否认可这种说法?

　　邹晓云：国土资源部数据显示，2010年土地财政为2.7万亿元，同比增加70.4%。其中，北京、上海、大连3个城市已成为千亿城市，成交金额分别为1600亿、1500亿和1100亿元。

　　国务院发展研究中心在几年前的一份研究资料中就曾披露，全国城市的土地出让收入平均约占地方财政收入的60%。这个比例在10年前大概是10%左右。事实上土地财政不仅仅包括土地出让金，还包括相关的税费，比如新增建设用地使用费、耕地占用税等，所以，如果包括这些相关税费，这个比例可能会更高，一些城市达到80%以上。

　　从现实情况看，地方政府对土地出让收益的依赖性正越来越大。一些城市可以说是到了一种危险的地步，如果没有可替代的财政来源，减少土地财政收入，就意味着要停止一部分城市功能的运行。尽管土地财政在很大程度上支持了城市的运行和发展，但是潜在的巨大风险和负面影响正在凸显。比如，很多城市因此进入了“占地-卖地-占地”的怪圈。由于追求土地收益，便不断卖地，而卖出去的地又带来城市的扩张，扩张后的城市又需要更多的建设及运行资金，这又反过来刺激卖更多的地。2008年全国土地出让总面积仅为16.3万公顷，而2009年同比增加38%，为20.9万公顷，2010年同比增加105%，为42.8万公顷。这种循环的后果是耕地资源被不断占用，土地资源利用率低，浪费严重。

　　土地财政的形成有很多原因，综合起来看，中央和地方税收分配比例的不合理是一个大的背景，而现在的土地制度是其产生的条件。

　　中央和地方税收分配比例不合理，导致了地方财政收入少，发展受到限制，这是众所周知的情况。几年前，我遇到重庆一位地级市的“老税收”，他说他所在城市每年的税收有70%以上交给了上面几级政府，一个城市一年干下来的收益，只有一小部分能够留下来作为地方的发展资金，尚且不论这对地方是否公平，也尽管会有一些“返还”，但是这些钱肯定是远远不够用的，特别是在这个城市化速度期望较高的年代。所以，对于城市政府来说，缺钱是客观的现实，这会迫使其想办法筹集资金，通过土地获取收益，成为了顺理成章的想法。

　　而土地制度正好为解决钱的问题提供了很好的条件。比如土地征收制度、土地收购储备制度、土地的集中供给制度，以及土地的招拍挂制度等，都或多或少地为地方政府通过土地创造收益提供了实现的可能。其中，土地征收及收购储备制度保证了取得土地的低成本，而集中供给和招拍挂又保证了土地高价出让的实现，再加上政府规划权力的掌控以及综合的运作能力，土地收益就能源源不断地流进地方政府的“腰包”。

　　改革土地产权及收益分配制度是关键

　　《中国经营报》：如何解决地方财政过分依赖土地的难题，同时又能做到尽可能地保护各方的利益?

　　邹晓云：首先要看到，土地财政应该是为公共服务的，而不是用来漫无边际地搞经济建设，这里一定要有一个边界。再说，一个城市的经济发展规模和风险都是不可预知的，如果拿土地收益去支持经济，有可能就是填充一个无底洞，需要卖多少地的钱才够用呢?

　　其次，政府究竟怎样从土地上获得收益，是走直接收取地价款的老路，还是逐步改为税收的方式?这也是一个需要选择的问题。未来政府能够直接出让土地的数量会越来越少，土地也并不是永远都能够卖得出去，为了获得持续和稳定的土地收益，税收的方式可能是将来不得不选择的道路。

　　一个解决土地财政的长远之策是，如何缩小地方政府的财政规模，并帮助找到新的财政收入，或是准许建立新的税收渠道，或者是税收上缴比例大幅度降低，从根本上解决地方政府财政收入的来源问题，也就是降低地方通过土地获取收益的压力。没有了财政压力，卖地求钱的冲动自然就会降低。

　　但是，即使取消现在的分灶吃饭财税制度，即使城市政府有足够的财政收入，通过卖地“创收”的做法仍然不可能缓解。多卖一点儿地，多增加一点儿收入，给财政收入锦上添花，城市政府们又何乐而不为?并不是像有些专家说的那样，如果使税收分配比例合理后，地方政府就不会卖地了。

　　因此，进行土地产权及收益分配制度方面的改革就成为了关键。在承认土地应该为地方所用，对地方的经济发展发挥重要作用的同时，重要的问题是，如何解决城市政府对土地的垄断和对土地的控制，包括对土地数量的控制，让土地市场更加开放，土地使用权能够自由买卖。

　　如果政府手上没有了土地，想卖也没的卖，更不用说卖高价了。如果政府不能够通过卖地挣钱，它就会尽量使用税收的方式去找钱，这是一个很简单的行为逻辑。

　　《中国经营报》：这种改革的难点是什么?任何一个改革都会遇到存量如何解决与分配的问题。

　　邹晓云：具体说来，改革土地财政确实会遇到一些难点：一是如何改变以投资为主的城市经济的发展模式，这是一个大的环境改变的问题。以投资为主的发展方式，必然要依靠土地吸引资金，这正是城市政府卖地的最大动力之一。改变这一状况，涉及到整个经济结构的调整，不是某一个城市能够单独完成的，所以很难。

　　二是如何突破城乡的二元结构。二元结构的管理体制下，通过一些制度的设定，农村集体土地和城市国有土地在流动、价格、收益分配等方面都有很大的差别，处在两个不同的市场中。在此基础上，通过一定的制度安排，土地的巨大增值收益就能够被政府合法地拥有和支配。

　　三是如何对现有征地方式进行改革。征地方式的改变实际上涉及到地方政府的直接利益，所以阻力很大。除了与获得超额土地收益有关，还与改变现有制度会大大增加征地的难度有关。大多数地方政府都担忧，征地制度改革后征地一定会变得更加困难，一些想做的事情也就没有办法开展了，所以对实质性的改革持反对意见。

　　四是如何破除政府对土地的垄断。目前一系列的制度都是有利于政府对土地出让市场的垄断，这是政府获取高额土地收益的前提，也是必须改变的现状。但是现有的这些制度的根本在于体制问题，而且改革只能由政府去设计和操作。让政府制定政策改变自己的行为，这本身就是一件很艰难的事情。4<<1234