人民日报:注重提高发展的包容性

　　

　　

　　

　　编者的话

　　世界经济在危机和调整中进入新世纪第二个10年。分析国际金融危机发生的原因，一个重要方面就是世界范围内收入差距拉大，这在美国次贷危机、金融危机、“占领华尔街”运动以及欧洲债务危机和社会动荡中都有体现。因而推进世界经济调整，一个重要方面就是提高发展的包容性，使发展成果惠及全体人民。我国作为快速发展和转型的新兴经济体，这方面的任务更为繁重和紧迫。去年底召开的中央经济工作会议强调，牢牢把握保障和改善民生这一根本目的，注重提高发展的包容性。那么，如何认识提高发展包容性的内涵和意义？怎样才能有效提高发展的包容性？本期“大家论道”，几位专家学者从不同角度进行了探讨。

　　寻求“包容性”与“发展”的和谐

　　中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心

　　长期以来，经济增长一直是经济学研究的主流。这在发展中国家尤为明显，表现为人们特别关注导致或阻碍经济增长的原因、看重国家间经济实力对比。尽管公平与效率之争是一个古老话题，但有关经济增长目的或经济增长成果分配等问题的研究始终没有成为经济学的主流。然而，此次国际金融危机的爆发就与收入分配差距扩大有关。国内的一些社会问题多少也与全体人民分享经济发展成果的参差不齐有关。有鉴于此，提高发展的包容性这一话题得到了广泛关注。按照通常的理解，实现包容性发展是指实现惠及所有国家和地区、惠及所有人群的发展。作为一种新的经济发展理念，包容性发展的价值取向是公平、公正、共享、共容，倡导的是权利公平、规则公正、成果共享、利益共容。概言之，包容性发展至少包括以下三个维度的含义。

　　发展应以人为本。这是包容性发展第一个维度的含义。在此，“包容性”的基本含义在于非排他性，在于囊括所有的人，在于体现人人平等。用“包容性”来对发展加以限定，凸显了对单纯追求经济增长的一种修正。它一方面强调发展的目标在于让社会中的每个人受益，另一方面强调受益不仅体现在物质层面，经济发展还须有更高的价值追求。在价值层面上，包容性发展所包含的人不是手段而是目的本身这一理念，表明了改进所有人的福利才是发展的最终目标。作为一种引申，包容性发展还包含着每个人生来便具有分享经济发展成果之权利。换言之，“包容性”是发展的内在要求，通过它，发展的目的性得以体现。也就是说，强调发展的长期目标在于实现共同富裕，当属包容性发展最为基本的含义。

　　发展是每个人的事业。这是包容性发展第二个维度的含义。尽管当下人们谈论包容性发展时更多关注的是其第一个维度的含义，但每个人对经济发展所承担的责任同样是不能忽视的。福利的普遍改进是社会进步的目标，而福利改进又只能来自每个人的勤奋工作。人和人的能力不同、机遇各异，对经济发展的贡献有大小之别。如果把包容性发展理解为可以少流汗多享受或可以坐享他人劳动成果，那就是误读。如果说人人拥有分享经济发展成果的权利，那么每个人同时必须承担为经济发展作出力所能及贡献的责任。权利和责任应该而且必须相称。提高发展包容性的过程，是一个更加看重个人对社会所负责任的过程。如果说共同富裕是经济发展的目标，那么其限定词就必须包括“按劳分配”和有劳动能力者“不劳动不得食”。

　　实现经济发展与共同富裕的和谐统一。这是包容性发展第三个维度的含义。人类整体福利水平的提升只有一个源泉，那就是经济发展。没有经济发展，共同富裕就是无源之水、无本之木。从这一意义上讲，与“包容性”相比，“发展”在排序上是优先的。对于一个相对落后且处于快速工业化和城镇化过程中的国家，公众期待通过经济发展迅速改善生活福利水平的愿望更加强烈，尤其应当注重经济发展。反过来看，当“包容性”得不到充分满足时，发展的条件或基础也会受到破坏甚至崩塌。因为没有社会的和谐稳定，经济发展也是难以持续的。这里，包容性发展展示了这样一种理念：“包容性”与“发展”之间并不是鱼与熊掌不可兼得的关系。我们应当努力促进经济发展与共同富裕的和谐统一：在促进经济发展的制度设计中注重缓解不公平；在以公平为首要考虑的制度设计中注意不损害效率。

　　纵观近20年来处于经济全球化之中的世界，在经济实现了相对快速发展的同时，富国和穷国之间的收入差距在拉大。在许多国家内部，高收入群体和低收入群体之间的情况也是如此。收入差距持续扩大，已经并正在引起一系列矛盾。目前已经有人将全球范围的收入分配不公列为未来几年人类社会面临的最大威胁，世界上越来越多的有识之士把提高发展的包容性作为应对人类社会重大挑战的基本对策。这说明，人类在这方面的共识正在形成。

　　（责任编辑：王慧绵）

　　

　　以体制创新支撑包容性发展

　　常修泽

　　包容性发展，是一个以共建共享为本质要求的现代发展体系。我国要实现包容性发展，必须继续深化改革开放，力争在关系发展全局的重点领域取得突破，从而以包容性体制创新支撑包容性发展。

　　产权体制创新：

　　包容“国有”与“民营”

　　公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是支撑我国经济社会健康发展的基础性制度。提高发展的包容性，在产权结构方面需要包容国有与民营等各种所有制经济，切实做到“两平一同”：依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争；同等受到法律保护。这是产权结构创新的主要着力点。

　　当前我国国有经济改革仍处在攻坚阶段，应在面、点、线三个方面推进国有经济改革向纵深发展：在“面”上，继续推进国有经济布局和结构的战略性调整，进一步完善国有资本有进有退、合理流动的机制，切实推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，稳步推进垄断性行业改革；在竞争性行业和垄断性行业中不属于自然垄断业务的环节和领域放宽市场准入，为民间资本开辟更为广阔的发展空间。在“点”上，着力推进国有大中型企业股份制改革，建立健全法人治理结构。在“线”上，进一步完善国有资产监管体制，实行政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开。此外，还应建立和完善国有金融资产、国有自然资源资产、国有行政事业单位资产的监管体制。

　　民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分。应打破传统观念，特别是破除“贵国有，贱民营”的思想。继续落实好中央已经出台的一系列政策措施，破除各种有形和无形的壁垒，切实放宽市场准入，完善财税、金融等支持政策，促进非公有制经济和民间投资稳定增长，实现国有经济与民营经济共同发展。

　　分配体制创新：

　　包容“国富”与“民富”

　　实现发展成果由全体人民共享，是提高发展包容性的基本内容。当前，我国收入分配领域矛盾比较突出，应推进分配体制创新、促进公平分配。

　　实现居民收入与经济发展、劳动报酬与劳动生产率“两个同步”增长。多年来，我国经济快速增长，但居民收入增长与经济发展不同步，劳动报酬增长与劳动生产率提高不同步。针对这个问题，需要强化包容性发展理念，进一步理顺政府、企业和个人的分配关系，实现“两个同步”增长。

　　努力扭转收入差距扩大趋势。应坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，深化工资制度改革，健全生产要素按贡献参与分配的制度。针对分配结果不公平，应完善再分配调节机制，着力提高城乡低收入者的收入，减轻中低收入者税收负担，提高中等收入者比重，有效调节过高收入。整顿和规范收入分配秩序，坚决取缔非法收入。

　　突破收入分配的体制瓶颈。收入分配是一个相当复杂的制度体系，其中潜藏着诸多深层次体制性障碍，如劳资关系问题、土地资源产权问题、垄断行业壁垒问题、个税体制问题、国资红利问题等。因此，需要超越收入分配，寻求收入分配改革的三个提升：一是由促进经济发展切入，逐步向促进人的自身发展提升；二是由分配制度改革切入，逐步向产权制度改革提升；三是由财富创造和分配机制转型切入，逐步向政府和社会转型提升。

　　可持续发展体制创新：

　　包容“天”、“地”与“人”

　　提高发展的包容性，不仅要提高即期发展的包容性，而且要提高可持续发展的包容性。这就涉及人与自然的关系问题。可持续发展是一个包括人的生存发展环境（“天”）、人的生存发展资源（“地”）和人自身的生存发展（“人”）的完整体系。

　　“天”：针对环境领域的产权缺失，应着手建立环境产权制度，包括环境产权界定、交易和保护制度。在具体工作中，通过建立包括碳排放权以及环境付费在内的机制，促进低碳发展和绿色发展。

　　“地”：针对资源领域存在的产权残缺，重点完善五项权能，即农民土地经营的流转权、林地经营权和林木所有权、矿产资源的探矿权和采矿权、水资源产权、海洋用益物权。同时，推进资源性产品价格改革，发挥价格在提高资源使用效率中的杠杆作用。

　　“人”：人是可持续发展的“本体”。从提高发展包容性角度分析，应强调“人”的三层含义：横向上是“全体人”，纵向上是“多代人”，内核上是“多需人”。实现科学发展，需要更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。只有包容“天”、“地”与“人”，才能实现可持续发展。

　　社会管理体制创新：

　　包容“民生”与“公正”

　　提高发展的包容性对社会管理体制创新的基本要求是更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。

　　围绕保障和改善民生推进社会管理体制创新。在我国发展新阶段，比较突出的问题是公共产品、公共服务短缺。而公共产品供给不足、公共服务资源配置不合理，与社会领域改革滞后有直接关系。教育、医疗卫生、社会保障等体制改革，既是重大的民生工程，也是社会领域的重要体制创新，应按照中央的部署，尽快取得突破。

　　围绕促进社会公平正义推进社会管理体制创新。其一，进一步健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，发挥公众和社会组织在社会管理和服务中的作用。其二，整合社会管理和服务资源，推动社会管理重心向基层转移，强化城乡社区自治和服务功能。其三，建立利益表达机制，拓宽群众表达渠道，在此基础上建立协调利益关系机制和矛盾预防调解机制。其四，按照培育发展和监督管理并重的原则，对社会组织实行分类管理，鼓励和支持社会组织依法自主参与社会管理和服务。

　　（作者为清华大学中国经济研究中心研究员）

　　（责任编辑：王慧绵）

　　

　　发挥财政对包容性发展的助推作用

　　贾 康

　　提高发展的包容性，是深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的具体体现。提高发展的包容性是一个长期的动态过程和系统工程，需要从民主法治建设、维护公平正义、增进诚信友爱、激发创新活力、促进人与自然和谐相处等多个方面着力。财政是党和政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。在提高发展的包容性方面，财政应当有所作为。

　　助推民主法治。财政对民主法治建设的促进作用一般而言是间接的，但实际意义非常重大。比如，加强公共财政建设，不仅要求政府为满足社会公共需要提供公共产品和公共服务，而且要求政府构建规范的公共选择机制，形成一套法制化、民主化的理财制度。公共财政要求预算管理的科学化、民主化，预算资金应有完整性和透明度，财政信息方面应尽可能给公众一个可见的全景图和结构图。参与政府预决算决策过程的，不仅是政府有关综合部门，还应包括专家和群众。应建立健全听证会、舆论监督等专家和群众参与的规则与程序。构建公共财政框架和推进财政法制化、民主化，有利于经济与社会生活的民主与法治建设。这是公共财政对构建和谐社会、提高发展包容性的一个重要贡献。

　　维护公平正义。财政对公平正义的维护，可从三个方面来分析：一是促进建立体现公平竞争的制度。以税制改革为例，过去企业由政府投资建立，各级、各地政府都有自己的企业，并从自己的企业取得收入。不同的企业与各级、各地政府有亲疏之分，难以开展公平竞争。1994年实行分税制改革以后，企业不分大小、不论行政级别，都要依法纳税，该交国税的进国库，该交地方税的进地方库，税后的部分可以按产权规范自主决策进行分配，这样企业就能够进行公平竞争了。而随着财政组织收入方面改革的推进，企业的行政级别也应该淡化，最后发展到企业领导者由企业家市场来调节供求，从而形成企业和企业家都在市场上公平参与竞争的局面。二是通过财政支出、转移支付制度对经济社会发展中相对薄弱的领域或地区，比如“三农”、基础教育、基本医疗、基本住房、科技创新、养老保障等领域和欠发达地区，给予倾斜；对于贫困家庭、下岗职工、丧失劳动能力者等困难群众，应给予必要救助。三是对于公权部门，推行真正的“收支两条线”管理制度，从理财方面消除以公权谋私利的土壤，并加强财政监督和公众监督，更好地维护社会公平正义。

　　增进诚信友爱。财政可以从支持建立社会信用制度和促进改善社会道德体系两个方面来促进包容性发展所要求的诚信友爱。在建立社会信用制度方面，财税部门可以从个人、企业的纳税记录入手，促进建立个人和企业的信用制度。财政部门应加大信用制度建设方面的投入，通过机制创新促使社会诚信提升到一个新的高度。在社会道德体系建设方面，应对建设社会主义核心价值体系、挖掘和弘扬优秀传统文化等给予财力支持，并以开阔的思路借鉴一切人类文明的有益成果，以此来培育、增进人们的友爱、友善之心。

　　激发创新活力。应通过创新财政制度来激发经济社会活力。比如，在目前五级政府架构下，财政供养的行政人员多，行政成本高，分税分级体制的实质性内容在基层无法实现，致使县乡两级政府的财政往往十分困难。财政改革的一个重要取向就是减少财政层级，进行扁平化改造，以财政层级的扁平化促进行政层级的扁平化。财政层级、行政层级的扁平化将有效降低行政运行成本，提高行政效率。又如，深化税制改革有利于拓展结构性减税的空间，从而进一步释放微观主体的活力，也有利于构建合理、可持续的地方税体系，避免“土地财政”的尴尬。税制改革还有利于促进政府转变职能、提高效能，为微观主体提供更好的服务。

　　促进人与自然和谐相处。通过税费、支出、补贴等财政工具的组合运用，财政可以对生态环境治理、国土整治、污染防治、节能降耗、发展循环经济等提供积极支持和有力引导。国际经验表明，在生态环境建设方面，除了常规支出之外，采用税收调节，比如环境税和税式支出（政府为达到一定的社会经济政策目标，以有意识地放弃一部分税收收入的形式来实现的特殊财政支出）等方式，能够更有效地激发社会主体保护环境、节能减排的自觉性和能动性，起到四两拨千斤的效果。

　　（作者为财政部财政科学研究所所长）

　　（责任编辑：王慧绵）

　　

　　实现机会均等的发展

　　汤 敏

　　提高发展的包容性，基本含义是使经济发展成果惠及全体人民，做到经济增长、社会进步和人民生活改善并重，在可持续发展中实现经济社会协调发展。在我国现实条件下，采取有效措施，缩小收入分配差距，对于提高发展的包容性具有至关重要的意义。

　　改革开放30多年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但收入分配差距明显扩大，成为制约包容性发展的重要因素。因此，缩小收入分配差距是我国当前提高发展包容性乃至实现科学发展的重要内容。诺贝尔经济学奖获得者库兹涅茨发现，一个国家在从传统农业经济向现代工业经济转型的初期，收入差距有不断扩大的趋势；而后随着经济的逐步成熟，富余的农业劳动力向非农业部门转移完成后，进一步的经济发展将带来收入差距的缩小。也就是说，在一定程度上，在一定时期，收入差距的扩大反映了经济发展的内在规律。但这并不能完全解释我国当前的收入分配差距问题。因为具体分析就会发现，机会不均等是当前收入分配差距拉大的一个重要原因。从个人发展来看，由于长期存在的城乡二元结构，存在比较明显的城乡差别。改革开放以来，国家高度重视解决“三农”问题，大量农民进城务工经商，农民的发展条件显著改善，但城乡差别尚未彻底消除。比如，在教育这个影响人们一生的关键因素上，仍然存在城乡教育资源分布不平衡和教育质量的差距。在企业发展方面，也存在机会不均等的问题。在金融支持上，国有企业和非国有企业之间，大中型企业和小微企业之间，都面临着不同的待遇。而垄断企业利用垄断地位获取高额利润，成为我国收入分配差距扩大的一个重要原因。

　　很多研究表明，收入不均等是静态的不平等；社会流动性低，社会利益结构固化，底层人群发展机会少，是比收入不均等更为严重的不平等。换言之，机会均等的社会才是更为公平的社会。如果能够保证机会与过程公平，那么其所造成的收入分配结果上的差距在一定程度上是可以接受的。事实上，如果做到了机会、过程的公平，一般不会有太大的收入分化。目前我国出现的诸多经济社会问题，如贫富差距、仇富心态、劳资冲突等，很多能从机会不均等中找到答案。

　　这启示我们，强调机会均等，就抓住了解决收入分配差距问题的关键，也抓住了提高发展包容性的核心问题。提高发展的包容性，要求收入分配差距处在合理范围内，因而要求实现机会均等的发展。而强调机会均等，就是要把政策的关注点放在机会公平、过程公平上。应尽可能地使全体社会成员大体站在同样的起跑线上，面对相同的环境和规则。结果的好坏，更多地取决于自己的努力和能力的发挥。

　　创造公平的社会发展环境。坚决消除各种妨碍社会成员平等发展的制度性障碍，使全体社会成员更充分地分享改革开放的成果。当前，应努力创造就业与发展机会，支持中小企业发展，提高劳动者素质能力。应把改革的重点放在创造公平竞争的市场环境上，消除和防止垄断。政府在这一过程中的主要作用是消除由市场失灵、制度缺陷等所造成的各种障碍与扭曲，使生产要素能够在地区、城乡和行业之间自由流动，创造更多就业机会。

　　打破城乡二元结构。通过统筹城乡发展，在工业化、城镇化快速发展中同步推进农业现代化，建立城乡一体的劳动就业制度、户籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社会保障制度等，使农村居民拥有与城镇居民平等的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间。构建城乡统筹的公共财政体制，优化公共财政投向，加大对“三农”、就业和社会保障、社会事业、基础设施、生态环保、公共安全等民生领域的投入。逐步提高财政对公共服务特别是农村基本公共服务的保障水平。

　　加大扶贫投入力度。这是提高发展包容性的当务之急。去年11月召开的中央扶贫开发工作会议将国家扶贫标准大幅提高到农民人均纯收入2300元，比2009年提高了92%。相应的，我国的贫困人口规模从2688万人扩大到1.28亿人。会议还明确提出了到2020年“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”的目标任务。这意味着扶贫开发工作的主要着力点发生了历史性变化。在新的时期，财政应大幅度增加对扶贫工作的支持，对集中连片贫困地区给予特殊安排。国家大型项目、重点工程和新兴产业应优先向符合条件的特困地区安排。国家新增社会保障投入应向农村尤其是贫困地区倾斜。这些措施，不仅将大大缓解贫困程度和贫困规模，而且将对促进机会公平、提高发展的包容性起到积极促进作用。

　　（作者为国务院参事）

　　（责任编辑：王慧绵）