邓聿文：城市中国的价值与挑战

　　邓聿文

　　 迄今为止，中国一直被看作是个乡村国家，盖因其农村人口是社会的主体部分之故。但这种情况现在已经有了改变，国家统计局在农历新年前宣布，目前中国总人口近13.5亿，城镇人口占51.27%，首次超过农村人口，达到6.908亿。

　　 这是一个非常有意义的带有本质性的变化，从此，在中国的文明史上，城市中国将正式取代农村中国登上历史舞台。

　　 比起农村，城市因为有人口的集聚和规模效应，生活方式、生产方式、职业结构、消费行为及价值观念都将发生深刻变化，形成一种全新的城市文明。工业化和城镇化最后还会催生出民主、法治等政治制度的变革要求。

　　 中国的城镇化一直滞后于工业化。目前中国的工业化水平保守估计接近70%，至少快城镇化15个百分点。一般来说，工业化和城镇化是比肩而来的，随着工业化的到来，城镇化也将很快来到，这中间的时间差不会很大。如果工业化和城镇化长期不匹配，势必会产生经济结构和社会结构的矛盾，从而导致一系列社会问题的出现。目前的中国就是这样。因此，城镇人口首超农村人口，暗示两者的时间差将缩小，有助于缓解其内在的紧张关系，消除矛盾隐患。

　　 另外，就经济增长而言，城镇人口大于农村人口也意义重大。多数经济学家预测，中国经济至少还有20多年的高增长。这个预测的前提和基础，就是中国的城镇化进程。事实上，无论其他国家还是中国自身的发展都充分证明，经济的快速增长都伴随着城镇化进程。目前美国的城市化率约为82%，日本和韩国的城市化率约为66%和82%，即使要达到日本的城市化水平，以中国当前每年推进1个百分点的城镇化率计算，还要15年左右的时间。何况，中国的城镇化远远落后于工业化进程，这意味着城镇化对经济增长仍有不可小觑的推动作用。

　　 这种推动作用是通过以下几种方式进行的：首先，随着城市人口的大量增加，对生活服务业等第三产业将产生巨大需求；其次，更大更多的城市也需要更多的房屋、道路及更好的水电等基础设施；再次，从收入水平看，2011年中国城镇居民人均收入为21810元，农村居民人均收入6977元，若未来还有几亿农民成为城镇居民，随着收入水平的提高，购买力也将提高。

　　 不过，任何事物都有两面，在看到城镇化过半带给中国机遇的同时，还必须看到它所隐含的巨大挑战。某种程度上，挑战比机遇更直接和紧迫。因为城镇化的意义与价值只有在它实现了其目的和任务后方能体现出来，在此之前，只具有理论或书面上的意义，而挑战则是现实存在着。

　　 城镇人口首超过农村人口带来的一大挑战，是如何处理城市新旧市民间在发展机遇和公共福利分享上的平等问题。

　　 中国城镇化的过程，更多体现为一种要素的城镇化，而不是人本身的城镇化。换言之，无论是人还是资本，他（它）的价值只体现在作为要素这一点上。这就造成在城镇化中，人作为要素是可以自由流动的，但作为完整的人则不能流动；或者，人流动了，权利和福利却不能同步流动。可以说，过去30余年的城镇化基本是要素的城镇化，而不是人的城镇化，这是中国城镇化存在的最大问题。

　　 也可把这种城镇化称作半城镇化或被城镇化，它的根源在于现行户籍制度所导致的城乡二元结构。户籍制度在城市捆绑了养老、医保、教育、就业、住房等利益；在农村捆绑着宅基地、承包地、林权、林业用地等利益。由于户籍背后的制度福利和利益刚性太强大，致使中国的城镇化过程并没有同时伴生城乡户籍制度的废除，从而造成这样一种状况：农民作为城市需要的劳动力，是可以在城市就业与生活的，即自由流动，但农民进入城市后，在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，也没有选举权和被选举权等政治权利。换言之，农民只有产业工人的名分，而无城市居民身份之实质。这就必然会带来一系列问题，阻碍城镇化的真正实现。尤其是考虑到在半城镇化人口中，二代农民工比例持续提高，他们对社会的不满程度远高于父辈，对公平的渴望更加强烈。

　　 城镇人口首超农村人口带来的另一挑战是，如何在促进经济增长和保持粮食安全之间维系脆弱的平衡。

　　 纵观其他发展中国家，其城市化是一个自然的过程，而在中国，这更多表现为一个政府参与的拔苗助长过程。很多地方政府实际上是通过县改市、乡改区的方式，把农村行政区划改成城镇行政区划，实现城镇化的。所谓农民的被城镇化，指的就是此种现象。

　　 之所以如此，在于地方政府看中的只是土地在城镇化中的价值。根据其他国家城市化的经验，土地在城市化的进程中未来升值的幅度和潜力很大，对地方经济增长和财政收入贡献颇多，甚至起着决定性作用，尤其是在目前的税制结构和政绩考核体系下。因而，土地的城镇化成为地方发展的一个重要手段也就不足为怪。它使得迄今中国城镇化率的提高，多半是通过城市的外扩实现的，这势必会造成土地的减少，危及“18亿亩”的耕地红线。因为适合城镇化的地方一定是土地最优质的，再加上缺乏科学的规划和执行，结果极可能是，城镇化越高耕地面积越少。此种状况下，若粮食单产的提高跟不上土地面积的减少，粮食安全就必然会成为一个大问题。

　　 此外，在中国的土地城镇化中，由大规模圈占农地及各地不断发生的强拆、暴拆而引发的矛盾冲突、恶性事件、群体性事件，也对目前脆弱的社会稳定形势产生不利影响。

　　 城镇化的本质是使农民富裕起来，消除城乡二元差距。而根据中国户籍计算的城镇化率和根据常住人口计算的城镇化率，他们之间的差距高达十几个百分点，由此可见农民所分享的城镇化收益和福利其实还很少。因此，在下一阶段的城镇化中，必须从对城镇化速度和经济效益的关注转向对城镇化质量的关注，从要素的城镇化转向人的城镇化，从空间城镇化转向人口城镇化。通过相关制度改革和建设，使农民转化为市民，真正融入城市，充分分享城镇化的最大收益。