中央与地方财税体制改革方向

　　许善达

　　中央与地方财税关系现状

　　1994年分税制财政体制改革以来，存在着财权上收而支出责任下移的趋势，县乡（市区街道）基层财政日益困难，对中央、省、市转移支付拨款依赖程度越来越高。对此现状全社会是有共识的。

　　分歧在于：相当多的地方政府和许多学者认为，1993年设计的现行分税制中，中央集中财力的目的已经超额实现，继续执行现行分税制会损害地方政府特别是县乡（市区街道）政府提供公共服务的能力。基层征税，税款从基层向上级乃至中央集中，再由中央和省、市等上级财政审批拨款，这种制度导致财政收入和支出链条过长，中间环节收入流失多、权钱交易寻租多、财政管理成本高，应该改革。

　　另有一些观点认为，相对于中央政府应该承担的职责，中央财政收入比例不高，因为目前中央政府承担的支出职责太少才表现为中央财政收入比例过高。如果下放财政收入势必出现地方政府挪用税款、挥霍浪费的局面，只有主要由中央实行专项转移支付制度，才能保证和监督地方政府不能乱花钱，因此，今后不但不应下放中央财政收入，反而应进一步提高中央财政收入比例，同时由中央政府承担更多的支出责任。这种观点认为，基层财政出现困难，不是现行分税制存在问题，而是因为分税制改革仅在中央与省级政府之间实施，恰恰在于分税制没有向省以下政府推进。

　　中央与地方财税体制改革方向

　　基于上述两种认识分歧，改革中央与地方财税体制也形成了两种思路：

　　一种思路是，进一步提高中央财政收入比重，同时建立一套完整的中央政府公共服务体系，强化中央政府对基本公共服务均等化的职责。

　　另一种思路是，提高地方财政收入比重，加强地方政府公共服务能力建设，使地方政府具备与其职责相匹配的财权与财力。

　　在中国税收理论中，一直忽视对兄弟地区之间拥有平等权利的理念。中国历史上长期存在地区分割，即使在国家统一的历史时期，不同地区之间政治、经济、文化等不平等的情况也所在多有。1993年在设计新税制时，历史传统的影响和税收理论的缺陷使得新税制不但没有解决这个问题，反而在中央制订的税制中，加剧了对地区间平等权利的损害。

　　这个问题就是“税收与税源的背离”。1994以来，我国省际间人均税收收入差距与人均GDP差距相比，呈明显扩大趋势。这说明人均税收收入省际间差距并不完全是由于经济发展水平的差异所决定的，具体表现为：一个地方政府创造的税源所形成的税收没有被这个地方政府所收缴，而是被另外一个地方政府所收缴。

　　比如：西气东输的营业税和所得税等，发电环节的增值税被售电环节的地方政府收缴，主要税目的消费税没有被这些商品销售地的地方政府收缴，而是被这些商品的生产地收缴，央企集团特别是商业银行，全国范围的利润所形成的所得税被总部所在地的地方政府收缴，个人所得税的代扣代缴制度和地方分成制度使得异地获得收入的居民的税收被不为他提供公共服务的地方政府收缴，等等。

　　占全部税收收入90%以上的主要税种收入都不同程度地存在“税收与税源背离”的问题。主要是落后地区的税源所形成的巨额税收被发达地区征收。

　　目前的支出责任分配制度最为混乱的，是一项支出责任由多级政府分担，比如：国民教育、污染治理、水利建设、立法机关、司法机关、行政机关等。多级政府负责相当于每一级政府都可以推卸责任。科学界定不同层级政府基本公共服务的范围与标准，减少支出责任的重复性，绝大多数支出责任应该由一级政府承担，并以此作为中央与地方各级政府之间财力划分的依据。当前要特别强调基础教育、环境保护、公共卫生、食品安全等公共领域权责在中央与地方不同层级政府之间的划分。

　　所以，中国政府间税收收入分配的顺序应该首先根据“税收与税源一致性原则”改革现行税制；然后根据“绝大多数支出责任应该由一级政府承担”的原则重新划分中央和各级地方政府支出责任。

　　根据中央政府的固定收入（比如关税，但不包括消费税这样的名义上中央固定收入实际上中央与地方分成收入）和各地方政府的收入规模与支出责任的确认重新设计分税制，在中央和地方政府之间进行财政收入的再分配。

　　再一步是从中央财政收入中确定一定比例作为对地方政府的一般性转移支付，最后才是中央财政收入对地方政府的专项转移支付。

　　实施“税收与税源一致性原则”的具体方案

　　实施“税收与税源一致性原则”的具体改革方案为：

　　1.对于企业集团缴纳的增值税，应根据不同环节的增值率确定集团内部或集团外部关联企业之间增值税收入分配。这一项改革不涉及企业集团增值税总体税收负担，只调整增值税在不同环节之间、也就是不同地区之间的分配。

　　2.对于企业所缴纳的营业税的税基分布在不同地区时，要按照营业税税源分布在有关地区来分配营业税税款。

　　3.将在生产环节征收的消费税改为在商品最终消费环节即零售环节征收。比如，汽车消费税可以与车辆购置税合并为价外税在登记牌照环节征收。

　　4.改革现行不完全的企业所得税在不同地区间分配的制度，首先，所有跨地区的企业集团，特别是央企，要全部纳入所得税分配范围；其次，企业集团全部企业所得税都要在地区间按照因素法税源公式分配，取消只分配部分所得税的现行办法。

　　5.个人所得税均应归属居民所在地的地方政府，无论代扣代缴单位的所在地是否在居民所在地。

　　要科学界定不同层级政府基本公共服务的范围与标准，减少支出责任的重复性，绝大多数支出责任最好由一级政府承担。并以此作为中央与地方各级政府之间财力划分的依据。当前要特别强调基础教育、环境保护、公共卫生、食品安全等公共领域权责在中央与地方不同层级政府之间的划分。

　　需要根据新的税制设计，在各地区税收收入能力与其支出责任的基础上，统筹确定不同税种在中央与地方之间的分享比例。在此基础上，进一步推进省以下分税制财政体制建设。纵向政府税收收入分享比例划分至少需要从三个方面统筹兼顾：不同层级政府的支出责任及与其相对应的税收收入能力；不同税种的内在特征，税源在不同地区之间分布越多，所对应税种的归属级次也应越高；要注意中央税收的执法环境与地方政府积极性的调动，有效减少税收执法中来自地方政府的不良行政干预。

　　要创新财政一般性转移支付制度。摒弃目前“基数法”税收返还办法，在测算各地区税收收入能力的基础上，建立基于地区间公共服务均等化要求的创新一般性转移支付制度。

　　最重要的内容是：将中央财政收入的一定比例固定为一般转移支付预算基金池，每一笔中央财政收入首先将此比例的部分划入此资金池，中央政府不能动用此资金池。对此资金池完全按照因素法合理设定对不同地方政府进行一般性转移支付的公式，然后定期（每月或每周）将此资金池内的资金全部拨付到各个地方政府财政账户，确保一般性转移支付及时、科学、充分。

　　中央财政收入除划拨入一般转移支付资金池的部分外，由中央财政留作中央政府支出和专项转移支付使用。摄影记者/王晓东

　　（作者系全国政协委员、国家税务总局原副局长）