落实户籍改革：应补人头非补砖头

　　晋风

　　近日，国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，要求今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策，不与户口性质挂钩，并逐步实行人口居住证制度。

　　这次户籍改革推动副省级以下城市的落户自由，遵循了循序渐进的由易到难的策略，将有助于降低户籍改革的阻力，而中小城市率先的策略则反映出决策层对大城市战略的反思。城市化倚重大城市，在经济社会可行性和城市水、道路等公共资源上都存在不经济性，而引导人口落户中小城市则既有助于提高城镇化率，又可避免大城市综合征。不过，近年来各地探索的户籍改革显示，作为一种社保福利的身份认定依据的户籍制度，单凭行政强制往往效果有限。

　　坦率而言，户籍背后的社保福利非均等化，使户籍制度改革面临两难矛盾：社会日益增长的公共服务需求与该服务的供给不足。这在国内所有城市都相当严峻，中小城市尤为突出。

　　因此，当前若有效推进户籍制度改革，根本上还需改革户籍制度的人口管制和隔阂功能，并改革以地域为主的社保福利等资源配置，推动社会服务均等化。具体而言，中国户籍制度自1958年建立以来，其主要理念是强调人口管理，避免人口盲流，如1963年依据计划供应商品粮把人口户籍划分为农业与非农，这在当时物资紧缺下具有积极意义，但随后户籍被作为公共服务的配置依据，户籍裂变成社会身份认定标识，甚至加剧了社会各群体的身份对峙，陷入了阿玛蒂亚·森所揭示的身份与暴力风险中。这客观上导致劳动力难以在全国范围内优化配置，增加了经济发展成本，是当前中国经济非均衡发展、地域级差等的产生缘由之一。因此，清理横亘在户籍上的人口管制功能，是推动户籍制度改革的先决条件。

　　与此同时，淡化户籍管制功能，转型为户籍登记制度，为重构社会公共服务资源配置体系打开空间。目前中国政府的公共服务供给体系是复杂的。从公共服务供给主体看，大致是地方主导、中央引导。即在分税制下，中央政府通过一般或专项转移支付，支持地方政府向居民提供社会公共服务，而地方政府向居民提供怎样的公共服务则主要依据地方实际，这客观上导致了政府公共服务的地区差距，并致使人口流动出现层级化：农村—县城、中小城市—大城市。而要素资源过度聚集到大城市，一定程度上增加了要素资源不必要的交易成本。从公共服务供给方式上，政府的公共服务投入注重于提供供给能力而非需求满足，从而导致有限的公共服务投入最终变成了国有资产。

　　更需指出的是，这种倾向于供给能力的公共服务供给方式，导致居民重复购买政府提供的公共服务。如政府相当部分医疗卫生投入于公立医院的建设，而公立医院则以所谓的成本价向居民提供医疗卫生服务；又如义务教育，一则学校以公共资源向学生家庭摊派择校费、赞助费等，一则通过教辅费变相搞收费义务教育等；此外，目前养老金名义上的个人账户积累制，而事实上为挂账式现收现付制，同时混淆政府社保与职工养老保险职能。

　　因此，在现有中国行政体系和分税制下，需要重构政府公共服务供给体系。目前公共服务应采取中央政府统筹地方配合的模式，即中央政府设立面向所有居民的基础性社会保障计划。如中央政府通过财政预算向所有居民提供基础性养老、医疗和社会公共救济基金，以区别于目前的职工社保，且该基础性社会保障计划实行与户口直接挂钩的方式——户口在哪里，中央政府向哪个地区拨付公民基础社会保障计划资金，抑或居民外出就业半年以上，居民需申请当地居住证，中央政府向居民实际居住地政府拨付基础社会保障资金。这将有助于促进社会服务均等化，提高人口自由迁徙度，形成人口落户的地区间良序竞争格局。

　　与此同时，各级政府给予民生的公共服务支出，实行由补供方为补需方之支付结构的调整。如政府为每个适龄学生家庭配置一个账户，该账户随该学生的就读情况做动态配置，学校要获得足够的公共教育经费，将需吸收足够适龄学生，并把学生名单提交给教育部门备案，然后拿教育部门备案文件去财政部门申请教育经费。

　　由此可见，当前国务院推动户籍改革要有效落实，不至于虎头蛇尾，就需要加快社保福利制度改革，实行补人头而非补砖头的支付模式调整，从而使政府的公共服务随人口流动而动态调整。

　　（作者系资深财经评论人士）