杨蔚林：如何应对欧盟对华政府采购策略

　　摘要：欧盟对我国加入WTO《政府采购协定》（GPA）提出的所有要求，均已明确地列入其官方文件中。是否能够予以实现及如何将其逐步落实，无外乎主观愿望和客观行动两个方面，相应体现在其官方文件的基本判断和官员在双边交往过程中的诉求之中。政府采购近年来之所以成为中欧双边交往的主要议题之一因此能够得以充分的诠释。为此，本文有意梳理其策略、方法和路径，力图寻求其共性，为活跃我国进一步对外开放提供思路。

　　1欧盟针对我国政府采购的宏观策略

　　由于近年来我国在与欧盟双边贸易关系中的连续、巨额顺差，以及近期欧盟自身出现的主权债务危机，无论是出于平衡双边贸易的考虑，还是为欧盟企业寻求进一步拓展海外市场的目的，进入我国政府采购市场是扩大欧盟企业在华市场份额的最佳途径。所以，逐步达到这一共识的过程，则体现于欧盟官方与其在华商会的各类文件之中。

　　（一）欧盟官方机构的基本定位

　　近年来，欧盟方面针对我国的策略逐渐发生着变化，主要隐含于各类对华政策的认识之中，具体体现在以下几个文件。

　　首先，欧盟委员会于2003年更新制订了《走向成熟的伙伴关系—欧中关系之共同利益和挑战》，认为随着双方各个领域关系的飞速发展，双边关系也应当再次重新定位。这一变化自然也体现在政府采购市场的开放问题上。

　　2006年，欧盟发布了名为《竞争与伙伴关系：欧中贸易和投资政策》战略文件，提出要与中国建立一种公平竞争的伙伴关系，在所谓“市场准入壁垒”的第三项，要求中国政府开放其采购市场，特别是要求“在其世贸承诺之外进一步开放市场，为欧盟企业创造机会”。

　　2008年8月，欧盟委员会贸易总司提出了名为《中国--欧盟贸易可持续性影响评估》的总结报告，认为“欧盟应当将其好的经验介绍给中国，以鼓励中国进一步推行改革”,同时应当重点推动“增加中央，地区和地方采购政策和采购行为的透明度”。

　　2009年4月欧洲对外关系委员会提出的名为《欧中关系实力审核》的政策报告，在“重新平衡经济关系”的问题上，认为“全球经济危机使得纠正不平衡的对华贸易关系对欧盟来说变得愈加迫切，而欧盟领导人也渐渐意识到全球经济不平衡带来的灾难性后果”。因此，“中国必须减少或补偿其巨大的对欧贸易顺差，不管是通过向欧洲企业开放一些重要行业的方式，还是通过在能够刺激经济增长的欧洲重要行业做出长期投资的方式”。因此，“欧盟应提议这样一项特定的交易：中国给欧盟投资者开放中国的资本市场、服务业、公共采购、基础设施项目，以及强化知识产权效力，来换取中国资本投资欧洲市场的机会”。最后提出的目的是“寻求相互开放公共采购业务”，（以上参见第五章转向互惠性交往以及结论）。

　　2010年6月，欧盟通过了第二个十年规划即“欧洲2020战略”，在其题为“利用我们的对外政策工具”一节中认为，“应充分利用欧盟对外经济政策工具，扩大对世界范围内公开与公平的市场的参与，以促进欧洲的经济增长”，提出的目标之一即为“推进与重要合作伙伴进行高层战略对话，讨论的战略问题应涉及市场准入”，同时“强化与中国的高层经济对话”。

　　2011年，欧盟发布了名为《贸易、增长与国际事务——贸易政策》的文件，简称2011-2015年欧盟贸易政策，该文件是欧盟2020战略的外延，也是欧盟一项明确的宣言，认为“中国是发展迅速的出口市场。但是，在标准、法规、服务、投资和政府采购方面，中国还存在相当的市场准入壁垒”。因此，其结论是应当“在2011年，提出立法建议，以保护和提高欧盟参与发达国家及新兴市场经济体公共采购的比重”。

　　总之，上述文件的主要内容是对中欧双边关系总体判断，并提出未来的定位，从而指导下一步与我交往过程中应当明确的策略、方针以及具体针对的重点议题，包括方式、方法。

　　（二）欧盟商会的积极呼应

　　值得注意的是，欧盟企业在华商会连年来发布名为《欧盟企业在中国建议书》，其内容主要是针对中国的商业环境提出建议。在多达647页的2011年的建议书中，按照34项议题提出了380多条建议，其焦点主要集中在监管框架和市场准入两大领域，并就中国的市场准入制度归纳出三大障碍，即：强制性认证和许可体系；知识产权政策；政府采购行为。因此，作为结论，建议书认为中国的市场开放程度依然不足，并且出现了倒退现象。

　　特别是2011年4月20日，欧盟商会发布了名为《中国的公共采购：欧盟企业在中国参与公共采购合同竞标的经验》的调查报告，其特点是更加关注我国未来政府采购市场中的基础设施投资项目，即工程采购，其目的是要求我国予以改进。对其的评价参见《中国政府采购报》2011年4月26日刊登的国家信息中心吕汉阳博士后的“针对中国欧盟商会《中国的公共采购：欧盟企业在中国参与公共采购合同竞标的经验》的回应”，以及国际关系学院公共市场与政府采购研究所特聘研究员黄冬如的“中国欧盟商会‘中国公共采购报告’评析”。

　　总之，上述文件的各项议题均以《政府采购协定》的名义加强其正当性，然而，其所包含的内容范围之大，分析事项之细，诉求目的之明确，说明其目的明确、思路清晰，同时强调“该建议书将提交给中国各级政府和监管部门、欧盟委员会、欧盟各成员国政府和中欧两地的商业组织及公司”，进而力图使其成为双边讨论和对话的基础。

　　因此可以将其视为一种谈判策略，目的是寻求在华企业商会与其官方代表之间形成内、外呼应，从而促成所谓的事实与诉求之间的联系。

　　2中欧双边关系及其欧盟相应的主管机关

　　介绍双边交往的框架，对方机构的职责范围划分以及目前达成的结果，能够更加清晰地说明其对外交涉的路径和方法。

　　（一）中欧双边交往的基本框架

　　欧盟实现对华政策的主要方法之一就是通过高级别的政治对话，这一政治对话的基本框架始于1994年，并且于2002年通过换文的形式正式升级为双方政治对话框架。目前双方的国家首脑和政府首脑每年举行一次峰会，会议地点轮流交换。

　　由于中欧贸易近年来的迅速增长，双方于2008年启动了新的战略机制以协调双边贸易和经济政策，即欧洲委员会和我国国务院副总理层面上的高层经贸对话。一年一次的中欧经贸高层对话对现有中欧政治对话起到补充和加强的作用。

　　（二）欧盟委员会专门负责政府采购的机构

　　作为欧盟执行机构的欧盟委员会，负责执行欧盟议会和欧盟部长理事会的决定。因此，欧委会根据具体政策领域下设的各个部门，称为总司。具体涉及政府采购领域主要有两个总司，其一是欧委会下属的欧盟内部市场与服务总司，其主管的现任委员是法国前农业部长巴尔尼耶。该总司下设8个司局，其中的第三司局C是欧盟公共采购合同政策司，具体设置4个处，前3个处室按国别划分，负责欧盟相关法律在其境内的具体实施，第四处室负责统计政府采购合同以及落实电子网络采购方式。可见，该司局的主要工作包括两个方面，对内是推动欧盟内市场的一体化；对外是代表欧盟参与相关谈判。

　　其二是欧委会下属的欧盟贸易总司，主要代表欧盟进行贸易方面的对外谈判。其下设的G司负责世贸框架下的服务贸易谈判。其主管的现任委员是比利时前外长德古赫特，同时兼任欧盟在世贸的首席代表。为了给欧洲企业创造公平的贸易环境，德古赫特提出了欧委会未来5年内的贸易战略，其中包括“在欧盟内部的开放市场(如公共采购市场)和贸易伙伴较为封闭的市场之间创建平衡的贸易关系”，在与我国的贸易关系问题上，强调为了确保贸易平衡，应当构建和推行积极但严厉的贸易政策。

　　目前，双边高层达成的最新共识是再次重申加强双边就此问题进行对话的重要性，即2012年2月14日第十四次中欧领导人会晤联合新闻公报中第十一条双方欢迎中欧企业有意加强贸易和双边投资中声明的“双方还强调就标准、政府采购和补贴等问题开展对话的重要性”。

　　总之，欧盟落实其对华战略政策的基本方法是主管机关明确方案，商会积极配合，进而在高层会晤中巧妙提出，最终形成上、下、内、外的充分互动。

　　3我国应对的基本思路和措施

　　（一）对我国义务的基本判断

　　总结、概括截至目前欧盟所有的要求，均以要求我国开放政府采购市场为目的，无论是针对政府采购的主、客体即范围问题，还是政府采购的招投标程序即水平问题，其方法不是假以GPA的名义，就是抬出我国2001年《入世议定书》中的承诺。

　　实际上，正是为了履行入世时的承诺，我国于2007年按期提出加入GPA的申请并与其各成员方积极谈判，而在加入之前的承诺，主要是在华外国企业的待遇问题，即以“透明的方式”实施政府采购；和依照最惠国待遇给予所有外国实体“平等参与”投标的机会。因此，在我国还未加入GPA，并未成为其缔约方之前，我国目前还没有义务开放我国的政府采购市场。相反，目前的难题是各方期望值很大。

　　（二）判断对方的基本方法

　　主要包括经济、法律以及政策3个方面，相对应的是对方的市场规模、法律制度以及政策导向下的排除例外。

　　第一，尽管对方宣称其市场规模之巨大，然而，真正能够反映双边实际经济往来的依据是双边贸易统计数据，对政府采购而言，目前外贸产品包括的范围能够说明是否涉及对方的政府采购市场，即可能性问题，而产品的性能、水平高低则决定了是否能够进入对方政府采购市场，即可行性问题，对此的评估有待于专门、细致的研究。

　　第二，尽管对方宣称其法律制度之完善，然而，同一特点也反映了其复杂性。简言之，欧盟现在实行的是单一的欧盟法和多种多样的各成员国国内法双重平行的法律体系，因为前者着重规范的是如何签订政府采购合同方面的问题，而后者则规范政府采购合同履行过程中的所有问题。因此，要真正进入对方市场，则必须掌握上述两类法律体系，数量之大是一个欧盟法加上27个成员国的国内法共28套法律，虽然共同点比较多，但是其各自的差异仍然存在，特别是语言方面。

　　第三，除了数量上的众多法律制度，质量上的导向性政策更加具有执行过程中的灵活性，具体体现在欧盟的各种主要政策上，诸如绿色采购即为环保政策与政府采购制度的结合，其鼓励性的结果不言而喻。

　　上述特点总结具体参考了我国商务部2011年的国别报告中有关欧盟政府采购一节，诸如在成员国协调问题上，指出“根据ＷＴＯ资料显示，部分成员国尚未完成欧盟层面政府采购指令的转化，而且欧盟各成员对政府采购的具体执行规范宽窄尺度不同，给其他非欧盟成员国造成了很大的困扰和障碍”。在透明度问题上，“按照欧盟相关法律，中标公告或合同签署需进行公告，但根据ＷＴＯ提供的数据，尚有２０％的政府采购项目结果并未对外公告，欧盟各国政府在政府采购透明度方面还有待进步”。此外，在其他壁垒方面，还存在着“部分欧盟成员国对赴欧投资的中国企业外派人员实施严格的签证政策，严重制约了中国企业赴欧投资”，甚至“在居留证方面也是如此，中国赴法投资企业管理人员到达法国后办理当地的居留证常遇到许多额外要求”。

　　综上所述，就我国目前加入GPA谈判进程的总体形势判断，是对外开放与内部改革积极互动，形成了必须同时兼顾两个方面的局面，具体表现为，在进一步明确政府采购的主体、客体，保证对外开放的同时，对内改革则必须尽快地建立和完善政府采购招投标方面的程序制度建设，更好地发挥政府采购的政策性功能。

　　因此有必要加强欧盟公共采购法的研究，总结其谈判要价方案的代表性，理清其观点的前瞻之处，解剖其概念的隐蔽含义，梳理其谈判、交涉的方式、方法，为完善我国政府采购制度和提供对外谈判经验做好基础准备。（作者单位：西北政法大学国际法学院）