预算透明度扫描：仍有巨额预算内收支需浮出水面

　　衣鹏 李琳 陆菲菲

　　3月6日晚近22点，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青还在电话里嘟哝：“今年不知怎么回事，到现在还没看到中央各部门的预算。”到了快23点，一叠近半米厚的文件终于被送入房间。

　　《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》(以下简称“预算报告”)在3月5日已随政府工作报告下发，篇幅较去年又增加8页，共72页。

　　7日则是审议讨论预算报告的专门时间。但一些人大讨论会场发言冷清，当地主管经济的政府官员成为发言的主角。一些全国人大财政经济委员会的专门委员也未出席。

　　面对全世界最殷实的政府，人大政协近年加大了财政监督力度，相关的透明步调也在渐进之中，但仍然有巨额的预算内收支款项需要浮出水面。

　　三公经费等项目有待细化

　　叶青在翻遍部门预算的一叠文件后，也无法了解中央部门行政性支出的实际比例。事实上，财政部门已多次向各部门提出，这类支出的列支渠道需要规范。

　　在今年提交人大的部门预算中，仍然没有单独编制出所谓的“三公经费”，避免了这个敏感问题在人大会议上引发讨论。但去年6月中央已定下的基调是，三公支出总额将继续零增长。

　　在这个特殊的领域，财政部门多年的口径一直保持，即由各中央部门自行决定公开的内容和方式。叶青说，“应该要求同时和同一种标准公开，否则变成迟公开的人可以更保守。”

　　对于财政部内部也头疼的一些“预算大户”结转结余的资金规模过大，在部门预算的注释中也没有详尽解释。实际上上年6月的布置会议上，最突出的问题即是在财政部门在编制中难以调低这类部门的预算。

　　财政部在历年的布置会议上，几乎都不点名批评这类部门。而这些部门囿于自身行政职权的特点，长期持续在基数的150%以上填报预算，但又因为项目层层落地配套困难等问题，沉积下巨大的结余资金。

　　一位财政部内部人士透露，在一些资产庞大，投资权力巨大的部门，由于扩张财政政策在近年持续，预算编制精细化提升也较为缓慢。

　　在中央财政收支的四大来源中，目前社保基金收支预决算的报表，已经试编制三年，很有可能作为下一年预算公开增量的成绩被列出。但多年来人们对社保基金财务状况的争论，已经很大程度影响社会预期。

　　在收入领域，企业界代表委员关注到税收依然没有更详尽的税种数据。比如企业所得税、营业税项下，各类所有制和不同产业的企业并非同等缴纳，如果在预决算信息中能清晰罗列，有助于代表委员提出更有针对性的减税建议，并评估税制的公平性。

　　曾向多个中央部委申请部门预算公开的专家吴君亮认为，目前最缺乏的是预算支出的经济分类表。这张报表下设工资福利、商品和服务、个人和家庭的补助、基本建设支出、下属事业单位补助等12个分类支出。

　　依照中央部门的财务管理规则和财政部设计的模板，在内部区分出这类账款并不困难。“但对外公开是另一回事情了。比如，可能公务员工资福利，大过了社会的预期标准。”吴说。

　　在预算信息中难以看到的信息，并不是因为它本身不存在。每个部委和下属机构都需要如实填报报表，才能通过最后的财政审计。但经过三年预算公开的改革，仍有诸多信息处在内部状态。

　　预算细化规则仍需推进

　　每年12月中旬，财政部草签的预算需交予全国人大常委会的预算委员会审查，经沟通修改后再报国务院常务会议通过，会前1个月正式在全国人大常委会(主要是财经委员会)接受审查，通过后再递交全国人大全体会议时讨论审议。

　　预算委员会是常委会日常专门工作机构，与财政部的业务沟通较为频繁。一位前预算委官员说，财政部门往往会尊重意见，但未必能在其他部门的编制中完全实施。

　　从而财政经济委员会是后续的审查机构。委员们往往遍布在各地，在大会前一个月向人大常委会提出审查意见时，常委会的审议时间则更短。

　　最后一层监督是，代表委员们从自身最熟悉的领域中，寻找具体项目收支的瑕疵，对财政部门提出质询和建议。因此公开部门项目预算和充裕的讨论时间尤其重要。

　　全国政协委员蒋洪提交过20余件预决算公开的提案。根据他对地方预算的研究，目前人大会议审议规则设置，可能会减少人大代表获取的预算信息。

　　他的课题组提出的现象包括：一些代表无法从常委会获得全部预决算信息(如专项收支、部门预算等)，甚至不能将预决算报告带离会场。一些专项收支未纳入财政预算，也因此未报送省人大代表审议，信息漏损严重。

　　蒋洪多年在提案中称，目前并没有更详细的《预算法》和人大会议议事规则修正案，旨在解决这一类问题。相反，国内的保密法规仍然限制了人大代表和公众接触预算信息。

　　在本届全国两会中，大会主席团安排了第三天让代表们专门讨论报告。财经委员会的职责是向主席团报告其中的意见，最后的表决是在大会闭幕日当众举手。

　　在这一天过后，人大代表再想提议公开讨论这份涉及上万亿资金的报告，程序将相对复杂。今年的两会中，全国政协副主席李金华曾公开提出，应该削减几千亿的三公经费支出。

　　如果他希望这项建议能进入议程，真正削减预算，需要有一个人大代表团或30位人大代表联名，向财经委员会和170人组成的主席团提出。