美国贸易保护主义显露 中国须强化法律手段应对

　　

　　一旦奥巴马签署了参众两院通过的这个针对非市场经济国家的关税法案，它将立即生效。而一旦生效，它将对中国产品出口美国产生重大影响。这个法案非常简短，总共才650个单词，只规定了两项内容，即可以对从非市场经济国家进口的产品实施反补贴税，但如果行政机构不能明确辨别或衡量非市场经济国家提供的补贴，则不要求征收反补贴税；对涉及非市场经济国家的某些调查，需要调整反倾销税。

　　这一法案中关于“反补贴”一节是对1930年美国关税法第701节的修改，这一节规定了“征收反补贴税”的相关事宜。事实上，关税法第701节并没有禁止对从非市场经济国家进口的产品征收反补贴税。对从非市场经济国家进口产品不得征收反补贴税是通过美国法院“判例法”确立的。

　　1986年，美国联邦上诉法院审理了Georgetown Steel Corporation v.The United States一案(801F.2d1308)。美国乔治敦钢铁公司等5家公司针对从捷克斯洛伐克和波兰进口的碳钢丝分别向美国商务部国际贸易局提出反补贴调查的申请(碳钢案)。当此案尚在进行之中，另两家公司针对从苏联和民主德国进口的钾碱提出反补贴调查申请(钾碱案)。国际贸易局对这两个案件作并案审理，并以1930年关税法第303节不适用于非市场经济国家为由驳回了申请。乔治敦钢铁公司等起诉至美国国际贸易法院，国际贸易法院推翻了国际贸易局的决定，美国政府提出上诉。因乔治敦钢铁公司提出起诉超过法律规定的时间，联邦上诉法院认定国际贸易法院仅对钾碱案有管辖权。上诉法院推翻了国际贸易法院对钾碱案的判决。上诉法院提出了这样的观点：“根据反补贴法的目的、非市场经济的性质以及国会特别针对这些国家的出口在其他法律中采取的行动，我们认为苏联和民主德国对其出口到美国的钾碱提供的利益不构成1930年关税法第303节所说的赠与或资助”。“虽然这些利益可能刺激企业去完成中央政府为他们确定的经济目标，它们不会对美国公司构成反补贴税所要解决的不公平的竞争优势”。“即使把这样的刺激因素算作补贴，这些非市场经济国家的政府实际上是在补贴自己”。这一判决成为美国对非市场经济国家出口产品不适用反补贴税的依据。此后十几年来，包括美国在内的主要发达国家确实很少对他们认为的非市场经济国家(包括中国)进行反补贴调查，更没有征收过反补贴税。

　　然而，随着中国改革开放的进一步深入，自1991年拉斯科公司电风扇案起，美国商务部态度有所转变。本案的大致情况是，1991年拉斯科公司针对中国出口的电风扇提出反倾销调查申请，商务部在调查中同时运用了替代国数据和生产商的实际数据确定正常价值，得出了从0%至10.47%的倾销幅度。拉斯科公司不满意商务部的终裁，认为中国是非市场经济国家，商务部在确定出口产品的正常价值时不应当使用中国企业提供的数据，遂向联邦国际贸易法院起诉。一审和上诉中，拉格斯公司均告失败。在商务部的终裁结果即将公布之际，拉斯科公司提出反补贴调查申请。美国商务部在处理这一案件时，表现出了与以往不同的态度。拉斯科公司提出，尽管中国整体属于非市场经济，但电风扇制造业却基本上遵循市场规律，因此反补贴法可以适用。商务部认为，在这种情况下，它有义务审查电风扇制造业是否实际上按市场机制运转，如果得出了肯定的结论，再分析反补贴法是否可以适用于一个行业。商务部指出：“区别市场经济与非市场经济的显著特点是普遍的私有制以及政府没有取代市场配置资源的作用”。根据这两条标准，商务部衡量了中国的电风扇制造行业，在初裁中认为“其运营环境与我们在钢丝案中确定的非市场经济有实质不同”。接着商务部审查反补贴法对这样的行业是否能够适用。美国商务部提出，如果承认存在市场导向型产业，则计算正常价值时要使用企业自己的成本数据，政府提供的补贴就没有体现出来。也就是说，如果排除了政府的补贴，企业的价格就不会那么低。在这种情况下如果美国产业不能通过反补贴措施得到救济，显然将处于不利地位；反之，如果一个产业被认为是非市场经济，就会采用替代国的数据来计算正常价值，政府的补贴在计算正常价值时就没有关系了。据此，商务部认为，如果确认一个非市场经济中的某一产业为市场导向型产业，则可以对其适用反补贴法的规定。但商务部认为中国电风扇生产行业还不能算是市场导向型产业。根据这一结论，商务部在该案反补贴调查中作出了否定的最终结论。但美国商务部的分析表明，如果中国的某一产业被确认为“市场导向型产业”，就有可能对其适用反补贴法。

　　自2004年加拿大对我国出口产品展开反倾销和反补贴调查后，美国也从2006年11月对中国产品展开双反调查。据WTO的统计，到2011年6月底，美国已经对中国出口产品发起了29次反补贴调查，实施了22次反补贴措施。2008年9月，针对美国对非道路用轮胎的反补贴措施，河北兴茂轮胎有限公司等企业将美商务部诉至美国国际贸易法院。2010年10月，国际贸易法院作出判决，认定美国商务部在视中国为非市场经济国家的情况下，采用替代国方法同时征收反倾销税和反补贴税存在双重救济，要求美国商务部停止征收对中国涉案企业的反补贴税。美商务部不服判决，提出上诉。经过一年的审理，美上诉法院在2011年12月19日作出判决，维持了一审判决，裁定美商务部不能在视中国为非市场经济国家的情况下进行反补贴调查。这实际上维持了20年前判决中的观点。

　　正如笔者在前文所述，修改前的关税法第701节并没有禁止对非市场经济国家的进口产品进行反补贴调查。美国国会这次对关税法第701节的修改，只是明确授权主管机关可以对从非市场经济国家进口产品进行反补贴调查和征收反补贴税。这是立法和司法博弈的结果，也反映出美国立法机关近期贸易保护主义抬头的倾向。

　　值得注意的是，根据国会通过的修改，这一法律将适用于从2006年11月20日以后发起的所有反补贴调查。也就是说，对于目前仍在受调查的企业，要有思想准备有可能会同时被征收反倾销税和反补贴税，而这些企业应当对调查中所受到的所有不公正待遇保留证据，以便为中国政府日后在WTO提出的申诉中提供证据。(朱榄叶 作者系华东政法大学教授)

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