张海英：政府花钱先斩后奏因预算法成稻草人

　　张海英

　　 今年全国“两会”上不乏一针见血的言论，刘锡荣代表的很多建议备受关注，这不仅是因为刘锡荣特殊的身份、敢于直言，还在于刘锡荣说到了问题要害。比如，他指出，“什么时候在北京的这些驻京办没了，就说明人大把‘钱’管好了”；钱随意花导致各地“跑部钱进”。

　　 笔者注意到，刘锡荣提得最多的建议是完善法律、政府花钱和人大监督。显然，这也是“两会”代表委员和老百姓最为关心的话题。

　　 尽管刘锡荣没有明说哪个地方政府花钱“先斩后奏”、人大只好认账，但既然说了，表明这个问题是存在的。这意味着，我们的预算编制程序、人大审议程序都变成了摆设——预算安排资金过多，政府就会突击花钱；预算安排资金不够，或者人大没有批准预算，政府花钱就会“先斩后奏”。

　　 各级人大是监督政府工作的最高机关。政府花钱“先斩后奏”，显然给公众的印象就是政府不受人大监督。某些地方政府花钱“先斩后奏”，在笔者看来，这种违反程序的现象有着深层原因。

　　 众所周知，人大与政府之间是监督与被监督的关系，但在某些时候，这样的关系是混淆的，人大与政府变成了“哥们”关系。如此，人大就放松了监督，政府也不重视被监督。对此，我们需要回归一个常识：人大工作必须坚持独立性，才能对包括政府花钱在内的政府工作进行有效监督。

　　 政府实际权力太大与人大实际权力不大，也给了政府花钱“先斩后奏”的机会。如果政府花钱的权力严格受人大监督约束，如果没有人大批准预算政府动不了钱，显然，政府的权力相对就小了，人大的权力相对就大了。在一些地方，人大无论是批准预算还是批准官员任免都变成了走过场，如此，人大的权力必然变小了。

　　 约束政府花钱的工具是法律，但在现实中，《预算法》没有得到严格执行，而且《预算法》本身也不太完善。《预算法》被认为是“重要性仅次于《宪法》”的法律，然而，这部法律早在2005年就开始修改，至今未能通过。有专家去年还透露，与1997年版本相比，新形成的修改稿在一些地方反而退步了。

　　 另外，公众监督缺位也是造成政府花钱“先斩后奏”的一个原因。比如，哪些政府花钱“先斩后奏”公众就不知道，想监督也监督不了；哪些部门在搞突击花钱，体制外的人往往很少知道，自然也无法监督。公众监督是人大监督的有效补充，当公众想监督而缺少监督机会时，政府花钱就随意了。

　　 在监督政府花钱方面，既需要完善法律，又需要理顺体制。刘锡荣代表透露，大家呼吁《预算法》已经很多年，这次已经过全国人大常委会议一审。这是一个好消息，因为完善和落实《预算法》是监督政府花钱的关键。另外，人大与政府之间的监督体制必须理顺，审计监督能否纳入人大监督范畴，也值得考虑。

　　 一言以蔽之，政府花钱更需要程序正义，当“先斩后奏”破坏了程序正义，结果正义也就谈不上了。