美通过海关关税法 中方须丢掉幻想积极应对

　　

　　

　　3月13日，美国总统奥巴马不出所料地签署了经修改的《1930年海关关税法》，使该法案成为美国法律。美国为何必须修改这一法案？它就将对中美贸易产生怎样的影响？在美国贸易政策的咄咄逼人之下，中方该如何应对？

　　3月13日，美国总统奥巴马签署了经修改的《1930年海关关税法》，从而成为法律。修改后的法律允许行政部门对来自非市场经济国家中国和越南的进口产品实施反补贴措施，并追溯自2006年10月26日美国对中国第一个反补贴裁决时生效。

　　 新法案四个特点

　　这次反补贴法案的立法有四个鲜明的特点。

　　一是速度极快。2011年12月19日，联邦巡回上诉法院再次裁决美国商务部对中国企业非公路轮胎实施反补贴败诉，理由是无国会立法授权。两个月后，即2012年2月19日，美国众院筹款委员会主席戴维·坎普提出了修改《1930年海关关税法》的法案，增加可对非市场经济国家征收反补贴税的条款，并得到全国制造商联盟、全国纺织组织理事会、美国商务部和美国钢铁工人联合会的支持。3月5日，参院表决，全票通过。次日，众院以390：37的比例高票通过。3月13日，奥巴马签署该法案成为法律。可见，整个法案修改过程前后不超过3个月，立法过程不足1个月。美国历史上但凡立法，总是呈现“马拉松现象”，争吵不休、修改不尽，几乎没有一个法案以如此迅雷不及掩耳之势修改成功。

　　二是两党意见空前一致。近年来，无论在预算、债务上限、医改、社会救济和对富人征税等问题上，美国两党在国会上总是吵得不可开交。凡是民主党赞成的，共和党总是反对，反之亦然。然而，在涉及中国的问题上，两党突然变成了一党。

　　三是无视世贸组织相关规则。根据世贸组织规则，对非市场经济国家不适用反补贴措施。一年前的2011年3月11日，世贸组织专家组裁决美国对中国非公路轮胎等4项产品征收反补贴税违反世贸规则。美国对此非常清楚，但在此次修法中并未犹豫。

　　四是无视美国宪法和法律体系基础。美国宪法明确规定，新生效的法律不得追溯。美国法律体系央格鲁·撒克逊法的基础是无罪推论。这次修改的相关条款则是有罪推论，即起诉中国某产品受到补贴，美国不清楚有没有，先提起诉讼，除非被诉方证明自己没有补贴。

　　两个连锁效应

　　第一个效应是，美国反补贴新立法很可能引发更多对华贸易摩擦。它将鼓励美国一些生产商和劳工组织更放手地对中国产品发起诉讼，而且诉讼难度减轻，因为，起诉方不需要举证是否被诉产品真的存在补贴，只要说“我们的产量下降了、工人失业了”就可以起诉中国产品。而新的法律给予美国商务部更多的自由裁量权。比如，美国商务部要中国企业自己举证，但又不取信，而是用第三国数据。这无疑给中国产品输美增添了很大的风险和不确定性、不可测算性。同时，美国对中国的各种贸易摩擦也将升温。就在奥巴马签署这一法律的当天，美国又联合欧盟和日本将中国的稀土出口政策控诉至世贸组织；差不多同时发起的还有对中国汽车零部件的调查和对中国政府采购汽车的责难，正在处理的还包括多晶硅太阳能光伏案。由此可见，未来中美贸易摩擦将更加密集。

　　美国的这一立法当然是错误的，中国当然不会认同。如果美国按此行事，必然引发中国必要的反制。固然，中国方面要承受损失，但美国许多下游企业、经销商、进口商、码头工人和消费者也都要遭受损失。我们必须有充分的估计和相应的对策。

　　第二个效应是，美国将以此为契机，寻求修改世贸组织相关规则。在多哈回合“休眠”状态下，世贸组织各方正就反补贴规则的两个主席案文进行谈判。美国和欧盟都企图突破多哈回合规则谈判框架，扩大禁止性补贴范围。美国要求禁止对企业的特殊资金支持，针对目标大体是国家对国有或国有控股企业的资金支持。世贸组织这一谈判中第一次主席案文已经填进了管制价格补贴的专项性条款，从而把原本不属于可诉性补贴也列为可诉性补贴。一旦通过，美国可以将其直接沿用至人民币汇率政策。这一重大倾向应当引起我们高度重视。

　　 法案非修不可的原因

　　美国为何义无反顾地修改上述法案？一是经济原因和劳工集团原因。美国经济虽然持续复苏，但仍显乏力。目前，其失业率仍保持在8%以上。奥巴马虽然提出了重振制造业的口号，但制造业远未恢复到危机前的水平，且看不到进入新扩张期的前景。美国对华贸易逆差也一直居高不下。在自己产品国际竞争力不足的情况下，怪罪中国产品是最容易、最省钱的办法了。但总要出师有名，于是，美国只能选择给中国产品加上“不公平竞争”之罪。其中一个基点，就是认为中国产品得到多种“补贴”。其社会基础是美国劳联—产联、钢铁工人工会等劳工组织。美国全国制造业联盟去年提出的全国制造业战略（NMS)，明确提出全球化损害了美国制造业，并提出对外反对中国“重商主义”，对内补贴制造业的主张。这是美国保护主义的新发展。在他们的推动下，这次立法并不奇怪。

　　二是政治原因和大选原因。正如英国《金融时报》日前一篇文章所说，“常识告诉我们，每逢双年，美国‘羞辱’中国的事情就要发生。因为不是总统大选，就是国会中选。”文章认为，美国选民们已经过早地相信中国超过美国，成为世界第一大经济体。美国政客们当然要“迅速向自己最大的债权国挑起贸易战”，“这不过是反映了他们对这种现状的悲哀”。今年是美国大选年，无论是共和党想争取选民，还是奥巴马想保持连任，都要拿中国说事儿。《美国新闻与世界报道》评论奥巴马3月13日签署关税法案时说，“对中国表现强硬可使总统对选民更有吸引力。”

　　三是整个体制定位和贸易政策手段原因。自2006年10月裁决中国铜版纸存在补贴以来，美国对中国产品立案调查31起，涉案金额约百亿美元，其中已经裁决的反补贴案24起。如果这次不立法，根据美国联邦巡回上诉法院判决，所有这24项裁决都将被推翻，业已收取的反补贴税和海关押金必须退回，这是联邦政府无法承受的。如果失去这一政策手段，美国政府制约中国产品的余地将大大缩小。更重要的是，从奥巴马到许多政府官员、议员均将中国经济体制和贸易体制认定为“国家资本主义”，并认为这种体制给国际贸易带来重大挑战。美国副国务卿霍马茨早在2011年5月3日在美国商会的演说中就指责“中国国家资本主义挑战全球体制”。奥巴马在今年1月5日的国情咨文中5次指责中国。因此，美国从立法着手，是从根本上挑战中国的经济政策和贸易政策。

　　丢掉幻想积极应对

　　对美国，我们不能存丝毫幻想。

　　幻想之一，国家副主席习近平此前不久刚刚成功访美。在这种良好氛围下，美国“不会对中国不友好”。事实是，在访问结束的第二天，关税修改法案就提交给了美国国会。要清楚，决定美国政治家们行动的是美国自己的利益，而不是什么气氛。

　　幻想之二，世贸组织有明确规定，美国不至于公开违反。事实是，美国不会在乎国际规则。美国历来是国内法高于国际法，即美国利益高于世界利益。与此形成鲜明对比的是，自中国入世以来，仅中央层面就制定、修改或废除了2300多项法律及行政法规和部门指令，以与世贸规则相一致。美国则是反过来，自己制定不同的法律，然后要求世贸组织修改，以与美国法律一致。

　　幻想之三，美国出口倍增计划离不开中国、发国债离不开中国，因此美国不敢对中国太强硬。美国出口倍增计划的确离不开中国，中国也确实是美国国债最大的外国持有者。但在美国看来，这些都不如国内政治重要。

　　对我们来说，应抛弃幻想，积极应对。

　　美国这一反补贴立法既然不符合世贸组织规则，凡是它据此对中国产品实施的反补贴，我们一定要诉诸世贸组织。凡是不符合世贸规则的贸易限制，我们一定要针锋相对，必要时采取反制措施。

　　与此同时，我们应看到，贸易摩擦即便有所升温，也不是中美贸易发展的主流。迄今，美国对华所有反倾销和反补贴案，涉案金额不超过我国对美出口总额2%。美国广大州市、广大企业、商界和人民，始终在积极发展双边贸易、投资、旅游、教育等多方位的合作。这种来自草根阶层的强劲合作势头不会改变。

　　（作者是中国国际贸易学会中美欧研究中心共同主任）

　　（责任编辑：袁志丽）