住房保障法降格后的隐忧

　　回建强

　　 近期媒体报道社会呼声很高的《住房保障法》将降格为《基本住房保障条例》的消息引起广泛关注。社会关注的焦点主要有两方面：一是住房保障降格立法本身的利弊问题；二是住房保障立法的核心内容。

　　 对于住房保障的立法工作，由“法”降格为“条例”，笔者认为值得商榷。众所周知，虽然“法”和“条例”都属于法律范畴，但由于制定主体的不同，其法律效率、地位也有明显不同。显然《住房保障法》的效力和地位要高于《基本住房保障条例》。

　　 为什么近年来社会各界，包括全国人大都在积极准备制定出台《住房保障法》，而现在却有流产的先兆，要以“条例”代替之呢？公开的说法是，制定“法”涉及的利益群体多，遭遇困难，不好协调。言下之意，立“法”遭遇困境，所以要绕道，改由更好操作和控制的“条例”形式出台。

　　 笔者以为，住房保障工作牵涉到多方利益，是国家之大事，降格立法弊大于利。之所以制定《住房保障法》遭遇了所谓利益平衡问题，正是说明住房保障领域关系重大，只有解决这种广大民众、各种群体关心的问题，理顺利益、确立规则，才能做到房地产市场和住房民生问题的长治久安。

　　 弊端一：条例没有“法”的效力大。“条例”代替“法”将导致一些住房保障领域的突出问题被掩盖，矛盾将继续积累。

　　 弊端二：“条例”的制定发布主体是国务院，属于行政立法。行政法规有其可取之处，但条例更多是体现行政权力，而非全民意志。行政权力的不断膨胀对市场本身也是一种限制和伤害。

　　 弊端三：利益平衡问题依然没有解决。“法”的出台就是要允许更多的利益主体博弈，而不应简单地绕过全国人大，采取国务院出台条例的办法，回避这种利益博弈。我国很多立法实践表明，该用“法”调整的领域，“条例”都被证明行不通，比如“治安管理条例”最终还是被“治安管理法”取代。

　　 实际上，从公开披露的信息看，本次住房保障的立法原则也值得商榷。相关部门表示，制定《基本住房保障条例》，主要目的是消除保障房的牟利空间。其实，无论以何种方式立法，都不应将消除保障房牟利空间作为总原则，而应该是构建一个系统的住房保障制度框架，将从保障房的投资建设、分配、运营管理直至退出等所有相关问题都纳入其中。从原则上讲，制定《住房保障法》或《基本住房保障条例》，面对和需要解决的问题是一样的。

　　 当然，《基本住房保障条例》被推向前台，也有其优势，就是出台进程容易控制，相关内容国务院及相关主管部门更有话语权和主导权。也能够尽快应对当前保障性安居工程的大量建设的现实情况，但这种短期思维并不可取。

　　 根据相关规划，“十二五”末，我国将建设3600万套各类保障性住房，2012年开工建设规模将达到1700万套左右（包括去年结转项目），今年底前累计竣工的保障房接近千万套。而与热火朝天的保障房建设相比，保障房的分配和管理还显得一团糟。主要面临的问题是：各地保障房建设的模式不统一，各自为政；经济适用房的分配和利益关系混乱，存在明显的社会不公现象；各类保障房的分配和管理机制还不健全等。

　　 可见，保障性安居工程建设、分配和运营是一个长期、复杂的过程，应更多地从中长期制度建设角度考虑，而非短期的行业管理角度，需要一部大法来进行调整。

　　 客观地讲，没有建立《住宅法》、《住房社会保障法》这些涉及民生最广的法律以前，中国的法律体系就是很不完整的。建议全国人大继续沿着原有的立法进程，克服困难，尽快出台《住房保障法》，以“法”而非“条例”的形式出台，可以先搞基本条文，在试行中再逐步修正完善。（作者为北京中房研协技术服务公司研究中心总监）