公共服务十二五规划落槌亟须保障县级财力

　　郭晋晖

　　中国政府决定在“十二五”期间实施一批民生保障工程提升基本公共服务水平和均等化程度。而要实现这一目标，关键在于保障县级政府的财力。

　　昨日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论通过了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（下称《规划》）。

　　《规划》明确了国家基本公共服务的九大范围，即基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育及残疾人基本公共服务。

　　《规划》还决定，将逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度，健全促进区域基本公共服务均等化的体制机制。

　　公共服务均等化的主要障碍

　　地区之间的财力差距导致东中西部公共服务水平差别很大。而政府平衡这种财力差距的手段之一是财政转移支付制度。

　　中国分税制改革之初设立转移支付制度的目的是要各地财力逐步缩小，保证经济落后地区基本公共服务并实现国内公共服务均等化。但实际的结果是，虽然近年来转移支付规模不断扩大，但地区间财力差距仍呈现进一步扩大趋势。

　　来自财政部的数据显示，1993年东部地区财政支出在全国财政总支出中的比重为40.8%，2009年汶川地震恢复重建资金之后，东部地区财政支出占全国财政总支出比重仍高达41.1%，高于1993年水平。

　　经过第一轮分配之后，中央财政收入占全部财政收入的49.5%，地方财政收入占全部收入的50.5%，中央拿到这49.5%的收入以后，大部分都通过转移支付，返还给地方，除税收返还之外，形成3万多亿元的大规模转移支付。

　　财政部部长谢旭人曾表示，转移支付之后大大改善了地区之间人均财力水平的状况。在转移支付以前，如果东部地区是作为100计算的话，中部地区只有35，西部地区只有40左右，通过转移支付以后，东部人均财力水平如果是100的话，西部已经达到了97，中部达到76到77，分配的均衡度大大提高。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，虽然东西部人均财力水平有较大的提升，但公共服务水平不仅仅取决于人均，西部人少、面积大、行政成本较高，同样的人均财力并不能提供同样的公共服务。

　　因此《规划》也提出，要加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜的力度，把更多的财力、物力投向基层，缩小基本公共服务水平差距，促进资源均衡配置、发展机会均等。

　　增强县级财政的保障能力

　　常务会议还明确表示，切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力。

　　县级财政是中国财政体系中最薄弱的一环。财政部的课题组曾经做过研究，按照财政供养人口计算的人均财力来衡量，2008年省级财政为15.9万元，市级为15.8万元，而县级仅为4.5万元，省市两级分别为县级的3.53倍和3.51倍。

　　但近年来中央政府推出的大量公共服务需要县级财政来埋单，尤其是2008年以来，县级政府除了在保障工资发放、政府正常运转以外，还要应对金融危机大幅度扩大内需促进经济增长方面的支出。2009年起需要兑现义务教育教师绩效工资，此外，推进医药卫生体制改革、政法经费保障机制改革，启动新农保改革等多项改革都需要财政在年初预算基础上，不断增加新的支出。

　　2010年财政部出台了《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，在既有转移支付和“三奖一补”政策的基础上，部署建立县级基本财力保障机制。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，这项改革并没有涉及到分税制的根本问题，只是财政部“一事一议”的做法，实际的效果有限。当前最迫切的是对转移支付进行规范，减少税收返还的比重，增加一般性转移支付的比例，赋予地方更大的财权。