浙江舟山无人岛开发引争议 折射船舶工业发展冲动

　　每经记者 徐杰 浙江舟山摄影报道

　　5月的海滨之城浙江舟山，正进入一年一度的伏季休渔期。渔民老陆却闲不下来。近两年来，他和村里的渔民们一直在忙着有关金钵盂岛征用补偿的事。4年前，金钵盂岛被陆续征用，用作船舶修造基地，因涉及征地补偿，老陆所在的舟山普陀区虾峙镇栅棚村与镇上结下了矛盾。

　　 “镇里现在让我们走司法途径。”栅棚村委会相关负责人说。金钵盂岛上本没有房屋，但在征用过程中却出现了房屋拆迁补偿协议。另外，栅棚村与虾峙镇海岛征用中出现的有关程序、补偿等问题似乎在刺激双方的裂缝越来越大。而据《每日经济新闻》记者调查，根据法律对无居民海岛的界定，金钵盂岛当属此类海岛（简称无人岛），目前的开发涉嫌违法。

　　 在这背后，是当地船舶工业的迅猛发展。资料显示，舟山市船舶工业产值从2007年的192.87亿元增长至2011年的666.4亿元，增长了3.5倍。2011年，船舶工业占到舟山市工业总产值的46%。

　　招商引来海岛之争

　　　　栅棚村与虾峙镇政府的“海岛之争”源于5年前的“招商引资”。为促进地方经济发展，浙江丰顺船舶重工有限公司拟在舟山市普陀区虾峙镇栅棚村的金钵盂岛投资兴建船舶修造项目。

　　 “主要是渔民们觉得补偿标准过低。”栅棚村村委会相关负责人向《每日经济新闻》记者表示，除此之外，渔民对征用的土地以及程序也有疑问。“迄今为止，金钵盂岛出让了多少土地？到底卖了多少钱？应该分给村民多少？都没有详细明确的说明”，“征地协议上一时是350亩，一时又是450亩”。

　　 栅棚村与虾峙镇政府的 “海岛之争”源于5年前的“招商引资”。

　　 2006年11月18日，舟山市普陀区虾峙镇栅棚村村委会与浙江丰顺船舶重工有限公司签订了一份《征用土地补偿协议》，该协议内容显示，为促进地方经济发展，浙江丰顺船舶重工有限公司拟在舟山市普陀区虾峙镇栅棚村的金钵盂岛投资兴建船舶修造项目。“当时是普陀区引进的。”栅棚村村委会相关负责人回忆称。

　　 据虾峙镇政府披露，上述船舶修造项目计划总投资12亿元人民币，用地面积728亩，占用岸线2000米，建设规模7万吨级修船坞、造船坞各一座，2万吨级造船船台一座，配套舾装码头两座计5个泊位，另有生产厂房和管理用房13万平方米。项目建成后可年建造油船、散货船8艘50万吨，预计年产出30亿~40亿元。

　　 栅棚村提供的征地资料显示，普陀区统一征地事务所于2008年~2009年与栅棚村先后三次签订了土地征收补偿协议：2008年，征收土地面积224.0490亩，包括养殖水面13.8576公顷，建设用地1.0790公顷；2009年，第一次征收357.7785亩，另一次征收201.3015亩。三次协议共涉及征收面积783.1290亩。

　　 实际上，浙江丰顺船舶重工有限公司共拿到800多亩土地。浙江省国土资源厅土地出让结果显示，2009年9月5日，浙江丰顺船舶重工有限公司竞得14.0822公顷（约合140829.041平方米），土地成交价为3252.9882万元，地块属工业用地，50年年限，土地来源存量和农转征；2009年12月份，该公司又以231元/平方米竞得407208平方米土地使用权，成交价格为9406.5048万元。据记者统计，这两宗土地出让金共约1.3亿元。

　　 “其中围垦不属于栅棚村，有一部分滩涂按照规定也应属于国有。”虾峙镇相关负责人解释，土地只征用了780多亩，但浙江丰顺船舶重工有限公司拿到了800多亩，栅棚村代表老陆仍然不解，全岛面积有938.5亩，但现在全岛几乎都由浙江丰顺船舶重工有限公司开发。

　　 栅棚村出示的一份浅海滩涂使用权证复印件显示，根据我国宪法规定，浅海滩涂属国家所有。为了发展海水养殖生产，确定滩涂陆块，面积250亩划归栅棚公社栅棚大队（栅棚村前身）使用，其中涉及金钵盂岛的使用面积是135亩。该权证还明确，长期不变，受国家法律保护，“浅海滩涂使用权未收回，应该也要给予补偿。”栅棚村村委会相关负责人坚持认为。

　　 在另外一份虾峙镇政府出示的征地补偿清单上，显示包括宅基、养殖水面、林地、未利用土地共938.5亩，共涉及征地补款1154.39万元。针对渔民所质疑的征地补偿款过低的问题，虾峙镇相关负责人向《每日经济新闻》记者解释称，补偿标准参照舟山市批准实施的《舟山市城镇规划区征地区片综合价》，至于征用面积两者不一致，栅棚村村委会相关负责人称，“征地主要由普陀区在负责”。

　　伪造的补偿协议

　　　　补偿协议既然被证实为伪造，那么这近11万元的补偿款去了哪里？虾峙镇有关负责人并未正面回答，只表示，渔民本来在金钵盂岛上没有房屋，不应拿到这部分补偿款。

　　 金钵盂岛征地过程中，还出现了一些伪造的房屋拆迁补偿协议。

　　 据渔民老陆回忆，自2010年5、6月份起，栅棚村村民多次集体向村镇反映海岛征用账目不公开、补偿不到位、施工放炮震裂民房等问题。2010年8月份，虾峙镇镇政府向21名村民代表提供了答复材料，但这些答复说明及附带的主要材料上都没有落款和盖章，最关键材料《普陀区国有土地出让费用审核表》上也无时间、无落款、无任何审批意见。

　　 在这些材料中，甚至有三份伪造的《房屋拆迁补偿协议》。记者看到，这些协议签于2007年5月18日，被拆方签字人分别为陆飞军、陆亨通、陆昌君3人。

　　 《房屋拆迁补偿协议》内容称，根据虾峙镇人民政府产业发展规划的总体布局，拟在虾峙镇栅棚村金钵盂岛建造船修船项目需要拆迁房屋，经双方协商，达成就房屋座落位置及面积、房屋拆迁补偿价格、付款方式等七条协议内容，如陆亨通，房屋为一层，经确认建筑面积为62.5平方米，平房按建筑面积450元/平方米，一次性搬迁补偿费为500元，共28625元。

　　 《每日经济新闻》记者统计，上述三人各项补偿金额分别为52250元、28625元、28625元，共109500元。随后，三人分别申明在金钵盂岛从未有过房产，从未在这些协议上签字，更从未拿到过补偿款。该申明也得到棚村村委会的证实。

　　 “不是真实的。”虾峙镇有关负责人向记者承认补偿协议是伪造的，主要是为了造船修船基地项目的审批。该负责人解释，省里项目批复时，要求岛上有户籍、有房屋门牌号等，但该海岛缺少水、电等生活必需条件，同时因为浙江省鼓励小岛迁大岛，海岛上现在没人居住。

　　 补偿协议既然被证实为伪造，那么这近11万元的补偿款去了哪里？虾峙镇有关负责人并未正面回答，只表示，渔民本来在金钵盂岛上没有房屋，不应拿到这部分补偿款。但一些栅棚村渔民更想知道，除了上述这3人外，还有多少份伪造的房屋拆迁补偿协议？

　　是非无人岛

　　　　实际上，舟山市普陀区政府文件多次将金钵盂海岛与无人岛联系在一起。但是，岛上拥有土地、林地权属与是否为无居民海岛的判断并无联系。

　　 《每日经济新闻》记者在浙江舟山普陀区采访时，有知情人士认为，虾峙镇伪造房屋拆迁补偿协议的“奥秘”或与金钵盂海岛的性质有关，如果是无人岛，开发利用与保护有严格规定；若属有人岛，开发利用最终审批应由地方政府决定。

　　 金钵盂岛属于无人岛的说法遭到虾峙镇的否定。该镇相关负责人称，该岛土地、林地等的权属证属于栅棚村。同时，该负责人称，《中华人民共和国海岛保护法》去年3月才正式实施，在此之前并无“无人岛”这种说法。

　　 栅棚村老陆回忆，金钵盂岛属该村集体所有，为该村的农业生产基地，有农用地、海塘、小山，林木、养殖水产品、经济作物等丰富，是全村1519名村民的主要口粮来源地，俗称“金饭碗”，之前有人居住。

　　 据记者查证，我国第一部关于无居民海岛管理的国家制度《无居民海岛保护与利用管理规定》于2003年7月1日由国家海洋局等部门联合发布。《规定》特别指出，无居民海岛属于国家所有。国家鼓励无居民海岛的合理开发利用和保护，严格限制炸岛、岛上采挖砂石、实体坝连岛工程等损害无居民海岛及其周围海域生态环境和自然景观的活动。

　　 上述《规定》还明确，无居民海岛是指在我国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等。“无人岛的判定是以该岛是否有常住户口即户籍为准”，一位从事海洋管理的业内人士向 《每日经济新闻》记者介绍。

　　 记者从虾峙镇政府获悉，该岛没有常住户籍登记建制。

　　 实际上，舟山市普陀区政府文件多次将金钵盂海岛与无人岛联系在一起。舟山市普陀区发展和改革局2003年发布的一份调研报告在提到岛屿开发合作项目时显示，普陀全区面积在500平方米以上的岛屿共有约454个，其中无人岛屿423个，该报告表明虾峙镇的金钵盂岛属于12个曾住过人的无人岛屿之一；2006年8月份，舟山市普陀区发展和改革局又发布了一份调查研究，在介绍边远住人小岛和近期可能开发的无居民岛中，明确金钵盂岛等部分无居民岛目前已无常住人口，但都已作开发利用的规划。

　　 舟山普陀区海洋与渔业局局长顾志月向《每日经济新闻》记者表示，无居民海岛有严格的判定标准，但对于金钵盂岛是否属于无居民海岛，记者需采访该局海域管理科。不过，后者面对记者采访未给出明确归属。

　　 其实，岛上拥有土地、林地权属与是否为无居民海岛的判断并无联系。舟山市2010年1月1日~4月28日针对500平方米以上无居民海岛开展了无使用情况调查，结果显示，全市已在使用或曾经使用且留有明显开发遗迹或者岛上拥有土地、林地权属的无居民海岛共计370个，其中普陀170个；按使用情况分，有林权证的222个、土地证2个、工业4个、采石6个等。

　　 而在2009年，金钵盂岛所在的舟山普陀区海洋与渔业局对全区无居民海岛进行了全面调查表明，该区所辖的397个无居民海岛中已核发山林权证的岛有126个，常年开展生产经营活动的岛有233个，大潮时被海水分隔、低潮时相连的岛有28个，长期有人居住没有户籍的岛有两个。

　　 一直以来，浙江省都在加强对无居民海岛的保护管理，先后出台有 《浙江省政府关于进一步加强无居民海岛管理工作的通知》（浙政函〔2007〕106号）等地方性政策，还建立了浙江省无居民海岛管理联席会议制度。

　　 浙江省人民政府2007年下发的《关于进一步加强无居民海岛管理工作的通知》，要求各地各部门进一步加强无居民海岛管理工作，对无居民海岛保护与利用实行规划管理。《通知》还强调，完善无居民海岛保护与利用项目的审批机制，在沿海各市、县（市）无居民海岛的保护与利用规划制订和批准实施之前，暂停无居民海岛开发利用项目的审批；严格控制在无居民海岛开山取石和炸岛填海；加强无居民海岛及其周围海域生态环境的保护等。

　　 不难发现，从国家层面到浙江省都对无居民岛的开发利用进行了严格的管理，尤其是都提到严格限制无居民岛的矿石开采。值得注意的是，浙江丰顺船舶重工有限公司的造船修船项目2009年才拿到土地，但该项目其实在2007年12月28日已经正式开工建设，“这一天，开了第一炮”，有渔民回忆。金钵盂造船修船项目最早则是以采矿方式开始，浙江省国土资源厅到期提醒显示，最近的建筑石料（宕渣）矿采矿证今年7月份即将到期。

　　红火的船舶工业经济

　　　　在栅棚村与虾峙镇矛盾与利益冲突的背后是当地船舶业的“风生水起”。目前，舟山市船舶工业产业规模已超过水产加工业，成为当地工业经济的第一大支柱产业。

　　 舟山素有“千岛之城”之称，无居民海岛数量众多。全国人大代表、舟山市委书记梁黎明今年3月6日接受媒体采访时表示，舟山有1390多个岛屿，有人居住的有140个，其余都是无人岛，开发无人岛要得到相应的保护，按照国家的总体要求和相关条规及准入要求去做。

　　 2011年4月12日，国家海洋局曾向社会公布了全国首批可供开发利用的176个无居民海岛，浙江省有31个，其中舟山市占了10个。其中旅游娱乐用岛5个，交通运输用岛3个，工业用岛1个，公共服务用岛1个。据《钱江晚报》报道，除旅游娱乐用岛外，其余5个无居民海岛已基本上“名花有主”。

　　 3月30日，《每日经济新闻》记者搭乘渔船登上了金钵盂岛。记者看到，该岛部分山体已被开挖采石，现场施工人员正在平整土地。

　　 现场有渔民向记者反映称，除了渔民认为土地征地补偿款过低外，金钵盂岛上的海塘补助只有95万元，同样过低，“确实没有经过第三方评估，主要依据渔民当时的投入情况，再适时增加了银行存款利率。”虾峙镇相关负责人向记者解释。

　　 浙江省国土资源厅一份关于同意浙江丰顺船舶重工有限公司舟山市普陀区虾峙镇金钵盂岛建筑石料（宕渣）矿矿区范围的批复显示，金钵盂船舶修造项目为舟山市发改委（舟发改投资[2009]185号）批复同意建设，该批复文件还显示，新增矿区部分采矿权以协议方式出让给原采矿权人，并要求做好新增矿区部分采矿权有偿出让的相关基础工作。

　　 虽然舟山市发改委2009年同意建设该船舶修造项目，但值得玩味的是，该项目早在2007年正式开工建设。虾峙镇政府2009年9月15日所发布的消息称，项目于2007年12月28日正式开工建设，已拆迁坟墓81座（应拆迁81座），目前项目建设已采石350万方，完成总采石量的约68%，围填工程顺利推进，完成海塘建设800米，占总长的约57%，目前现场工程车辆35台，作业人员80多人。截至8月底，累计工业投资1.37亿元。“这些只是意向协议。”针对浙江丰顺船舶重工有限公司与栅棚村2006年时签订的协议，虾峙镇有关负责人对 《每日经济新闻》记者表示。

　　 实际上，在栅棚村与虾峙镇矛盾与利益冲突的背后是当地船舶业的“风生水起”。

　　 浙江丰顺船舶重工有限公司船舶修造项目启动的这一年正是舟山市船舶工业具有里程碑意义的一年。作为我国重要的船舶工业基地，数据显示，舟山市船舶工业完成工业总产值192.87亿元，同比增长80.29%，增长幅度居全市工业行业之首，占全部工业的30%，产业规模已超过水产加工业，成为舟山工业经济的第一大支柱产业。

　　 有媒体披露，数年来，舟山船舶工业产值保持着50%~80%的增速，船舶产业已成为舟山市的支柱产业。2010年，船舶产业集群集聚区内实现船舶工业总产值489.6亿元，占全市工业产值的41%，“年景好的时候，在沙滩上圈块地，都有订单上门。”有造船业人士向记者描述。

　　 2011年，造船业产能激增并过剩，同时受美债危机、欧债危机的影响，全球贸易量下降，航运业陷于低谷，不少造船企业新接订单大幅下滑，即使在这样的年份，舟山市船舶工业仍实现产值666.4亿元，同比增长21%，占舟山市工业总产值的46%，船舶工业这块“大蛋糕”已是2007年的3.5倍。

　　 而舟山市在其“十二五”规划中提出，力争到“十二五”末，全市船舶工业产值达到1200亿元，年造船完工量达1000万载重吨，修船产值占全国份额的20%，5家企业进入全国20强。而根据全国份额方面，到2015年全国船舶工业的销售收入将达到12000亿元，这也意味着舟山市届时的船舶工业产值要占到全国的10%。

　　·资料链接

　　我国违规使用无居民岛被处罚的两宗案例

　　福州长乐东洛岛违规开发案

　　 2010年2月，长乐市国土资源局挂牌出让东洛岛50年的使用权，当年2月25日，福建省海洋与渔业厅曾致函长乐市人民政府，指出东洛岛属无居民海岛，已列入全国海岛名录和福建省海岛保护利用规划，长乐市国土资源局的挂牌出让行为，违反国家法律法规的有关规定，要求撤销东洛岛的挂牌出让。

　　 但此后3月10日，长乐市国土局公开了挂牌出让结果，福建亘德生物科技有限公司最终以每亩11.2万元的价格，出资1.1572亿元，取得了东洛岛50年的开发使用权。

　　 后据 《法制日报》2010年9月15日报道，福建省人民政府办公厅向福州市人民政府和福建省海洋与渔业厅下发文件，责令福州和长乐市政府暂停对无居民海岛东洛岛的开发，并与“业主”协商解除土地出让合同，由长乐市政府收回供地批文。

　　宁波北仑小洞盘礁违规案

　　 2011年5月24日，浙江省宁波北仑区海洋与渔业执法大队针对此前该区白锋镇某村违法利用无居民海岛小洞盘礁进行处罚，责令停止违法行为并处5万元罚款。“小洞盘礁违规土地出租”是《海岛保护法》实施后当时该区发生的第一宗案件。

　　无居民海岛相关法律规定

　　2003年7月1日

　　 我国第一部关于无居民海岛管理的国家制度 《无居民海岛保护与利用管理规定》发布

　　 ★无居民海岛，是指在我国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等

　　 ★无居民海岛属于国家所有。国家实行无居民海岛功能区划和保护与利用规划制度

　　 ★单位和个人利用无居民海岛，应当向县级以上海洋行政主管部门提出申请

　　 ★确需将无居民海岛转为有居民海岛的，除按规定报批外，应当逐级上报国家海洋局、民政部和总参谋部备案

　　2009年12月26日

　　《中华人民共和国海岛保护法》公布

　　 ★未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动。

　　 ★开发利用的可利用无居民海岛，应当向省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门提出申请，并提交项目论证报告、开发利用具体方案等申请文件，由海洋主管部门组织有关部门和专家审查，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府审批。