适度改变城市化节奏以控制财政供养人口

　　目前各地政府正在努力探索和推进行政体制改革，广东、天津等地都积累了一些相当具有启示性的经验，但却全国总体而言，行政体制改革的成效并不乐观。

　　衡量行政体制改革的一个重要维度就是“行政效率与膨胀化”的关系，财政供养人员的高度膨胀一直是行政体制改革棘手的问题。中纪委原副书记刘锡荣就反思这种“官满为患”，他说，“中国老百姓再勤干，官太多了也养不起……如果600万大学毕业生都去考公务员那是历史的倒退，因为没有人创造生产力了。”

　　财政供养人员是个较为宽泛的概念，包含国家公务员（有国家编制的）；党政干部以及政府雇员（例如科教文卫等事业单位）。一般来说，人口增长同财政供养人口的增长是正相关的，而经济增长和财政供养人口并不完全正相关，也许是同步，也经常是背向的（早期公共财政理论的“瓦格纳原则”现在证明是错误的），为什么呢？因为经济增长带来的一些体制性变化会削弱财政人口增长。比如贸易开放，就会降低关税甚至零关税，导致海关巡查货物人员数量下降；再比如政府管制的削弱，就没必要养很多监管人员了。当然，经济增长以及体制变化，也会带来新的公共品和公共服务的要求，比如法官和法院的数量会上升，比如教育、教师、医生的规模一定会有所膨胀。

　　但是中国的情况特殊，整体上，我们很难看到市场化、民营化和反管制化带来的对财政供养人口非常显著的削减，最明显的是1998年的行政体制改革，为了配合市场经济的发展，政府的确大规模裁减和撤并机构，不过，随后几年就发生了反弹。其他的行政体制改革都是“越改人越多”，部委越精简越臃肿。

　　我们认为，财政人口膨胀的直接原因是中国的激烈的城市化运动。中国30年来发生了人类历史上规模最大的城市化运动，但这种城市化结构又是奇特的。在初始阶段时，财政供养人口是根据当时的人口规模设定的，随后城市化狂飙开始，大量人口向大中城市转移，对城市公共品需求上升，财政供养人口直线上升。尽管这个过程中，经济自由和民营化应该会导致一些政府管理部门没有必要存在，从无所不包的大政府向小政府、大社会转变的这一趋势会减少财政供养人口规模，但是，这些部门在“加强宏观管理”的口号下，变着法子出现。

　　而小城市（比如一些县级市和城镇）尽管人口增长不多，甚至有所“抽离”。但是中央政府又没有给出相应的调整方案，相反，他们以“城镇化”还会进一步发展为由来搪塞：“尽管小城市的人口转向中城市，但是也许农村人口还会慢慢转向小城市，宛如‘梯队’，所以准备着未来的城镇化，就不能立即根据当下情况来调整财政供养人员的数量。我们还是有存在的必要。”

　　于是我们看到，财政供养在中国的城市化下出现了“调整的刚性”：大城市由于人口压力、经济增长水平带来财政收入上升，使得大城市有很强的激励来膨胀财政供养人口，而小城镇则在中国的体制下，有很强的能力去维护目前的财政供养人口，最终，造成了整体性的财政供养人口的大膨胀。

　　所以，控制财政供养人口的一个重要方面，就是要克服那种非弹性的城市化。如果坚持中国是城镇化，那么就不要用各种方法压迫式鼓励人口进入超级城市，形成所谓的“超级城市规模效应”，相反，应该用比较纾缓的方式来进行城市化，鼓励城外的人进去、城里的人出来，只有发散而非集中的城市化，才会对财政供养人口的增长提供一个比较良性的缓冲。