南海九段线：中国的岛屿归属线

　　编者按：南海断续线，又称“九段线”、U形线，是确定我国南海岛屿主权和海洋权益线。但随着《联合国海洋法公约》的问世，南海周边各国根据自己对公约的理解或曲解“跑马圈地”，漠视我国“九段线”。最近有些专家提出，当前形势下，我国宜就“九段线”作出正式官方解释，向国际社会声明其国家地位和法律依据，赋予其法律意义，用“岛屿归属线”说加强我国对南海诸岛主权的认证。本版刊载厦门大学南洋研究院教授李金明的文章，对此问题进行介绍和分析，供大家了解和参考。

　　南海断续线，指的是在中国南海地图上标明的一条U形断续线，亦称“U形线”，或“九段线”。该线自1947年公布之后，当时的国际社会未曾提出过任何异议，周边的东南亚国家也从未提出过外交抗议，这等同于默认。许多国外出版的地图也以此标绘，并注明归属中国。然而，近年来随着南海问题的不断升级，周边某些东南亚国家对南海断续线的存在提出质疑，要求把南海断续线的法律地位解释清楚。

　　南海断续线的由来

　　1933年，当时统治越南的法国殖民者非法占领我国南沙群岛的九小岛。此事件对当时的民国政府触动很大，因为他们不了解被占各岛的名称及地理位置，无法及时提出外交抗议。于是，民国政府感到有必要出版中国南海疆域的详细地图，对疆域内各岛礁的中英文地名统一进行审定，并因此成立“水陆地图审查委员会”。

　　1935年4月，该委员会出版了《中国南海岛屿图》，确定了中国南海最南的疆域线至北纬4°，把曾母暗沙标在疆域线之内。这幅地图1936年被收入由白眉初主编的地图集———《中华建设新图》，另名为《海疆南展后之中国全图》，图中在南海疆域内标有东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛和团沙群岛，其周围用国界线标明，以示南海诸岛同属中国版图。这就是中国地图上最早出现的南海疆域线，也就是今日中国南海地图上U形断续线的雏形。

　　抗日战争胜利后，当时的中国政府根据《开罗宣言》与《波茨坦公告》的规定，于1945年10月25日收复台湾后，则正式收复西沙群岛和南沙群岛。

　　1946年秋，当时的中国政府决定由海军司令部派兵舰前往，进驻西沙、南沙群岛。接受人员分乘太平、永兴、中建、中业四舰前往，其中太平、永兴两舰赴南沙，中建、中业两舰赴西沙。由姚汝鈺率领的永兴、中建两舰抵达西沙群岛的主岛———永兴岛，在岛上竖起“海军收复西沙群岛纪念碑”，碑的正面刻“南海屏藩”四个大字。由林遵率领的太平、中业两舰亦抵达南沙群岛的主岛，为了纪念太平舰接收该岛，遂以“太平”为该岛命名，并在岛的东端立下“南沙群岛太平岛”的碑石。随后接收人员又到了中业岛、西月岛和南威岛，分别在岛上立碑为证。在太平岛设立了南沙群岛管理处，隶属于广东省政府管辖。

　　然而，收复西沙、南沙群岛的工作并非一帆风顺，因为日本投降后在南海暂时留下了一个势力真空，企图恢复其在印支统治的法国，以及刚从美国统治下独立的菲律宾，都想争取对群岛实行有效的控制。当投降日军尚集中在榆林港候令遣送时，法国就赶在中国未派部队进驻南海诸岛之前，占领了若干岛屿，并派军舰经常在南海诸岛巡逻。菲律宾亦想趁中国未完全接受西沙、南沙群岛之机，把南沙群岛占为己有。菲律宾外长季里诺于1946年7月23日声称：“中国已因南沙群岛之所有权与菲律宾发生争议，该群岛在巴拉望岛以西200海里，菲律宾拟将其合并于国防范围之内。”

　　在如此错综复杂的形势下，当时的中国政府为了维护南海诸岛的主权，及时采取了一些必要的措施。首先，对南海诸岛各岛群的名称做了调整，按照诸岛在南海海域所处的地理位置，把原来的“团沙群岛”改名为“南沙群岛”，把原来的“南沙群岛”改为“中沙群岛”。为了使确定的南海领土范围具体化，当时的内政部方域司于1947年印制了《南海诸岛位置图》。该图在南海海域中标有东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛，并在其四周画有U形的断续线，线的最南端标在北纬4°左右。1948年2月，这幅图被收入由内政部方域司傅角今主编、王锡光等人编绘的《中华民国行政区域图》中，由商务印书馆公开对外发行。这就是在中国南海地图上正式标出的U形断续线。

　　由此可见，南海断续线是在中国南海诸岛遭受外国势力侵占的背景下产生的。其目的完全是为了维护中国政府在南海诸岛的领土主权，并向世界公布中国政府在南海的管辖范围。

　　南海断续线的法律地位

　　有关南海断续线的法律地位，目前学术界存在有四种看法，分别为“历史性水域”、“历史性权利”、“海上疆域线”和“岛屿归属线”。

　　□历史性水域

　　把断续线内水域称为“历史性水域”最初是由台湾方面提出来。1989年7月，台湾“内政部”设立了一个特别委员会以协助确定丈量“中华民国”领海宽度的基点和基线，与此同时，还设立了另一个协助起草“中华民国”专属经济区法和领海法的特别委员会。正是这两个特别委员会提出了“历史性水域”的法律地位问题，不过，委员会成员对这个问题的看法也有分歧。

　　把断续线内水域称为“历史性水域”同样也引起学术界的争论。

　　首先是“历史性水域”的定义问题。学者们普遍认为，“历史性水域”必须具备三种因素：有效管辖、长时间管辖和其他国家的看法。也就是说，沿海国对争议海域必须维持长期的主权声称，且这种声称必须得到国际社会的承认。

　　其次是“历史性水域”能否被视为“内水”问题。多数学者对此问题持肯定态度。他们认为，根据国际法院的判例看，“历史性水域”一般被认为是具有“内水”性质的水域，它具有排他性，其他国家的船只不能随便在该水域航行。如果准许外国船只随便通行的水域，就很难认为其水域是内水性质的历史性水域。

　　再次是断续线内水域是否可称为“历史性水域”问题。大多数学者对此持否定态度。他们认为，一方面，“中华民国”政府从未把断续线内的水域声称为“内水”，而且自1948年“中华民国”出版该地图以来，外国船只(包括军舰)均能不断地、自由地航行在线内水域；另一方面，“中华民国”从未对通过线内水域的外国船只提出过抗议。因此，不能将南海断续线内水域称为“历史性水域”。

　　□历史性权利

　　把断续线内水域声称为“历史性水域”被否定后，有些大陆和海外学者又提出“历史性权利”问题。其中如已故的海洋战略专家潘石英先生曾提出：“中国在南海海域所标示的‘九条断续国界线’，作为‘历史性所有权’的范围标志，是确定无疑的。”他们认为，南海断续线自产生至今已有半个多世纪的历史，且在这半个多世纪里，中国政府不断通过国内立法重申断续线内诸群岛为中国领土的组成部分，经过如此长时期的积累，可以说已产生了历史性权利。

　　然而，多数学者还是把“历史性权利”与“历史性水域”等同看待。他们引述了1962年联合国的研究意见，认为决定一个国家是否对一个海域拥有历史性权利至少必须考虑三种因素：(1)声称历史性权利的国家对该海域行使过权利；(2)这种权利行使的连续性；(3)外国的态度。除了这些要求外，对问题海域声称历史性权利的国家有举证的义务。因此，声称对断续线内水域拥有“历史性权利”，就如同前面所述把断续线内水域声称为“历史性水域”一样，都是不能成立的。

　　□海上疆域线

　　除了“历史性水域”和“历史性权利”的提法外，还有的学者把南海断续线称为“海上疆域线”。其中如中国国家海洋局海洋发展战略研究所陈德恭先生指出，九条断续线可以被看作疆域线，中国对该海域底土、海床和上覆水域的生物与非生物资源享有历史性权利。已故的北京大学法学院教授赵理海也认为：“南海断续线是几十年来中国一贯坚持的一条海上边界线。”

　　对于“海上疆域线”的提法，如果从断续线产生时的情况来看，应该说是可以成 立 的 。1936年 白 眉 初 主 编 的 地 图集———《中华建设新图》，在图的右下方有文字说明写道：“……廿四年(1935年)四月，中央水陆地图审查委员会会刊发表了《中国南海岛屿图》，海疆南展至团沙群岛，最南至曾母滩，适履北纬4°，是为海疆南拓之经过。”从这段文字说明可以看出，断续线在1935年最初产生时，确实是作为海上疆域线来看待的。

　　抗日战争胜利后，中国政府收复了西沙和南沙群岛。1947年4月，当时的民国政府内政部方域司印制了《南海诸岛位置图》，在南海海域中正式标出了U形断续线，线的最南端标在北纬4°左右。线在地图上的画法，根据当年在内政部方域司参与编绘的王锡光先生说，是遵循国际上海域划界的公平原则，画在中国南海诸岛的外缘岛礁与周边国家海岸线之间的等距离中线上。由此可见，断续线产生时的确是作为疆域线无疑。

　　但是，断续线在实际应用中却没有起到疆域线的作用。

　　疆域者，国家领土之谓也。但中国从未将断续线内的水域作为国家领土看待，如前面所述，自1947年该断续线公布以来，外国船只都能不断地、自由地航行在线内水域，中国从未对外国船只通过线内水域提出过抗议。因此，把断续线作为疆域线来看待是不符合实际的。

　　我们可看看1958年我国发布的《领海声明》，其中写道：“这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”所谓的群岛与大陆及其沿海岛屿“隔有公海”，显然说的是，中国仅将西沙群岛和南沙群岛等声称为其领土，而没有对群岛12海里领海界限外的周围海域提出声称。因此，把断续线称为海上疆域线是与事实不符的。

　　此外，我们再看看1996年的《领海基线声明》，声明宣布了大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线，其中西沙群岛领海基线由28个基点环绕组成。这种做法使人们产生疑问，如果说断续线为海上疆域线，为什么又要对疆域线内的西沙群岛另划领海基线？总之，把断续线看作疆域线是不恰当的，尽管它刚产生时是有作为海上疆域线看待，但在后来的实际应用中却没有起到疆域线的作用，故这种看法显然与事实不符。

　　□岛屿归属线

　　多数学者倾向于把断续线看作“岛屿归属线”，即表示线内的南海诸岛属于中国领土。其中如国家海洋局海洋发展战略研究所所长高之国认为，中国地图上的“九条断续线”与其说是传统的海上疆域线，不如说是岛屿归属线。他写道：“仔细研究中国文件可以看出，中国从未对南海整个海域提出过声称，而仅是对断续线内的群岛及其周围海域。”

　　为证实这种看法，我们不妨先了解一下断续线的画法。它基本是沿着南海诸岛的外缘岛礁画就，其北边是东沙群岛的北卫滩，东边是中沙群岛的黄岩岛和南沙群岛的海马滩，南边是南沙群岛的曾母暗沙，西边是南沙群岛的万安滩。也就是说，它把整个南海诸岛环绕起来，因此，1947年民国政府内政部方域司最初印制有这条断续线的地图就命名为《南海诸岛位置图》，其意就是线内群岛的归属图。断续线这种画法使用的是一种地理速记的简单方法，即以群岛最外缘的岛礁为界，把众多岛礁全部包括在一条界线之内，省得逐一罗列出来。

　　这种方法在19世纪末和20世纪初曾在国际间广泛使用，例如1867年美国和俄罗斯的阿拉斯加划界、1879年英国准许昆士兰兼并托里斯海峡群岛、1899年英国和德国瓜分所罗门群岛等等。它们划定的仅是界限内的岛屿部分，而没有包括全部水域。

　　就以菲律宾在1946年7月4日独立时从美国手上继承下来的所谓“条约界限”来说，该界限是由1898年12月10日美国和西班牙缔结的条约划定的。美国曾一再声明，菲律宾很清楚条约指的是岛屿或陆地领土，而不是特别界线内的海域，这些界线虽然是以经纬线来确定边界，但仅是在考虑到大量岛屿时实行的办法，美国没有任何企图把岛屿之间的水域包括在条约的任何条款之中。

　　我们亦可看看中华人民共和国发布的有关声明及各种海洋法规。

　　1951年，周恩来外长在“关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明”中率先提出：“西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及中沙群岛、东沙群岛一样，向为中国领土。”自此之后，无论是中华人民共和国政府或外交部发布的声明，以及各种海洋法规(诸如1958年的领海声明、1992年的领海及毗连区法等)，都一再重申中国对东沙群岛、中沙群岛、西沙群岛、南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。这些声明显然指的是断续线内岛屿的归属，而不是线内的全部水域。至于“附近海域”的说法，大概是指按照海洋法公约的规定，给线内的岛屿划定相关的管辖海域。

　　我国应保护南海断续线并明确阐明其含义

　　把南海断续线的法律地位定为“岛屿归属线”后，这条断续线是不是就完成了历史使命呢？有一位富有美国背景的《亚洲华尔街报》撰稿人巴里·韦恩(B arryW ain)，曾在一篇题为《北京将删除“U形线”》的文章中写道，如果U形线的确只是表明中国的岛屿声称，那么北京立即就可以将之从地图上删除，不会对其声称造成太大的缩减或损害。

　　这种说法显然是别有用心。断续线自1947年产生至今已有半个多世纪，它是中国在南海管辖范围的历史见证，如果因为认可它为岛屿归属线就可以删除，那么上述菲律宾的条约界限更明确是岛屿归属线，为什么韦恩先生不奉劝菲律宾也把条约界限删除呢？

　　因此，我们应该看到，断续线有助于中国对线内诸群岛提出声称，特别是淹没在水中的浅滩和暗沙。该线也有助于作为中国与南海其他国家划分海上边界的证据，它对中国与其他沿海国家之间的管辖海域相当重要，它的存在当然对中国有利。所以说，南海断续线为“岛屿归属线”的法律地位确定后，断续线在中国南海地图上的存在不仅不能被删除，而且要加倍保护之，珍惜之，并明确地阐明南海断续线的含义。