铁路“两院”移交蹒跚冲刺

　　本报记者 刘涌 北京报道

　　最高人民法院副院长苏泽林、最高人民检察院副检察长姜建初，6月6日一起出现在郑州铁路法院、检察机关移交协议签字仪式上。郑铁两院正式移交地方，实行属地化管理。

　　随着今年6月底铁路两院移交大限的临近，在此前不到半年的时间内，北京、上海、天津、西安、太原、武汉等地的检察院、法院已相继移交地方。

　　接受记者采访的几位司法专家均表示，这种与企业分离、纳入司法体系的措施确属进步，但现行改革方案的缺陷也显而易见。

　　“人财物是区域属地管理，业务也是跨地区条线管理，改革的并不彻底。这种矛盾是需要在未来的改革中进一步解决的。”国家法官学院教授张泗汉如是说。

　　双轨并行式移交

　　由于自办公检法违背司法的公平公正原则，有关铁路系统司法改革的呼声由来已久。

　　2009年7月，中编办下发《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》；2010年12月，中编办、最高法院、最高检察院、财政部、人社部、铁道部联合发布《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》。

　　中央两份文件的下发，正式开启了全国铁路司法系统改革的序幕。但随后的改革进程则比较缓慢。“利益分割的问题、人员待遇的问题，都成为推进的阻力。”曾担任最高检铁路运输检察厅厅长的陈振东指出。

　　但随后最高院、最高检相继发出通知，要求各地在2012年6月底前完成移交；铁道部也表示，对铁路两院的经费保障仅持续到2012年6月底。这也意味着，6月底成为全国铁路两院移交的最后期限。

　　大限将至，这也正是近期各地铁路两院纷纷移交地方的原因。“不过，现在的移交方案具有很鲜明的过渡色彩。”张泗汉说。

　　从已经完成移交的各地方情况看，移交方案主要是分两条路线进行：一方面是铁路两院的人权、财权和事权，移交给地方省级检察院管理，另一方面在业务上，各地基层的检察院、法院仍接受原来上级部门的领导。

　　事实上，这种双轨并行的改革方案，某种程度上也是改革推行中各部门之间所达成的妥协。

　　最高检现任铁路运输检察厅厅长阎敏才此前曾撰文指出，目前这种将两级铁检作为专门检察院整体保留并移交地方而不与同级检察院合并的改革方案，平息了铁检存废的争论，推动法制的建设。

　　按照这种改革方案，铁路两院由原来铁路部门、企业管理纳入国家司法系统管理；铁路检法的工作人员的身份，也由原来的企业职工变成了现在的国家公务员；检法两院的经费，也转变为由省级财政部门全额保障。

　　阎敏才认为，“这次改革重点解决铁路部门、企业供给、管理公检法机关人财物的体制不顺问题，而对铁路公检法职权配置、司法程序、法律监督等专门法律业务制度，因行之有效或者新体制尚待论证，所以在新规定出台之前仍维持不变。”

　　“两个婆婆”

　　过渡性的措施，就会产生相应的问题。铁路检法两院人财物与事权分离的移交方案，就带来了相应的矛盾。

　　张泗汉以刚刚完成移交的北京为例。“北京铁路法院不止管辖北京地区，还涉及到河北、山西等地方。”张泗汉说，“比如在河北境内的铁路基层法院经费由当地保障，但在业务问题上却要向北京的法院汇报。”

　　这种属地化与条线化交错存在而产生的“两个婆婆”的问题，也成为此次改革最典型的特征。

　　对此曾有观点认为，直接将基层铁路检察院和法院划归给所在地市管理。但阎敏才指出，这种方案牵涉范围太广、工程庞大，而且与铁路检察院跨区域的执法特点不符合。

　　不仅如此，现在这种改革方案，不仅存在着“两个婆婆”的问题，而且陈振东担心，未来在执法当中出现的扯皮问题可能仍然难以解决。

　　这主要与铁路检法两院的状况有关。移交前，铁路系统的检察院和法院仅有中级和基层两个级别。这状况的形成，可以追溯到上世纪80年代的司法改革。

　　1987年4月，最高人民法院和最高人民检察院联合发文，撤销铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院，铁路运输中级法院和检察分院的工作改由所在省级法院、检察院领导。这样一来，铁路的司法系统成了只有中级和基层机构的“群龙无首”体系。

　　“当时高检的领导表示需要保留一个部门，用以指导地方上的工作。”陈振东说，这就是现在的铁路运输检察厅。“但地方的检察院与最高检之间隔着省级检察院，所以这种业务指导关系是非常弱的。”陈振东说。

　　但铁路领域的案件大多呈现跨区域的特点，甚至出现跨省的情况，而缺少最高检的协调，各地方对案件管辖的扯皮问题就会出现。陈振东认为，这个问题在目前的移交方案当中并没有得到解决。

　　除移交方案本身尚存在的问题外，阎敏才认为铁路专门检察院与地方检察院之间的分工问题，铁路检察院“两房”（办案用房和专业技术用房）建设严重落后问题，执法人员合理利益受到损失如何补救的问题等，都需要进一步解决。

　　事实上，在此前关于“两房”建设滞后的经费问题上的争议，也是各地在铁路检法两院移交过程中面临的一个障碍；而属地化管理之后，部分地区的人员待遇也出现了下降的状况。

　　前景：大交通司法？

　　对于未来铁路司法改革的方向，张泗汉认为，由于铁路领域的案件还是具有比较鲜明的特点，仍需要将铁路法院和检察院作为专门的司法机构予以保留，这也是从我国历史上两次撤销铁路司法部门总结的教训。

　　而保留下来的专门的铁路司法部门究竟该往何处发展，阎敏才在谈到铁路检察院的前景时则认为，可以以铁路检察院为基础，将民航、水运和铁路三个交通体系整合在一起，组成交通运输专门检察院。

　　目前，我国共有17个铁局检察院分院，59个基层检察院，在编人员大致3700人左右。恢复重建以来，已累计办案近30万件，形成了相对成熟的司法队伍。

　　“三者交通运输性质、管理模式、交通运输司法特点及司法规律基本相同。”阎敏才同时指出，交通运输领域的案件流动性、跨区域性、专业性等特点，难于属地管辖，需要有专门的公检法机构。

　　但目前，民航和水运两个交通体系仅设立公安机关，刑事案件侦查后中途需要转变为属地管理或者指定管理，办案机制和法律监督机制仍存在需要进一步完善的地方。

　　不过，张泗汉认为，这个问题还并不那么急迫。“从目前案件的特点来看，民航、水运两个领域的案件数量比较少，主要还是在铁路领域。”张泗汉说，“未来改革应该是进一步保障铁路司法的专业化和独立性。”

　　目前的铁路检法两院与一般司法机构一样，实行属地化管理，经费由地方财政部门保障，这实际上使其面临着相似的司法独立的问题。

　　“我认为，铁路的司法系统应该由最高法、最高检直接垂直领导，经费由国家统一保障，这样可以保证司法部门不受地方上的干涉，保证其司法的独立和公正。”张泗汉说，“不过，这可能并不仅仅是铁路司法部门面临的问题，应该是整个司法改革当中需要进一步解决的。”