开发区的未来在于其改革 “试验田”角色的回归

　　文/叶一剑

　　对中国开发区发展的共识之一是：正处在一个“十字路口”。而其中面临的最严峻的挑战之一就是，开发区尽管在企业集聚、产业发展和区域经济崛起等方面获得了很大的成功，但是，在新的竞争态势和全球竞争形势下，进一步寻求转型和升级的过程中，因为一些公共服务配套的短缺，难以集聚中高端人才，区域内的社会治理也困境重重。园区的管理者和园区内的企业，都觉得，由工业区向综合性城市新区转型，迫切而又艰难。

　　比如，基于城市的规划需求，需要修路，当进行规划时发现，无论怎么设计，这条路都需要穿过一个大的工厂，有的时候还不仅仅要穿过一个工厂，这些工厂还往往是园区内的大型甚至是标志性企业，此时，修路的压力和成本可想而知。而当你想建一个幼儿园、小学、医院等公共服务机构的时候发现，虽然开发区从空间已经拓展到300平方公里甚至500平方公里，但土地资源依然非常紧张。

　　对此，一个很形象的说法是，如果将开发区的发展比喻为是拍一部带有植入广告的电影的话，之前的开发区建设等于是先把广告给植入进去了，后来才发现，电影还没拍，现在很多开发区所进行的城市化实践，类似于在广告片中植入电影，要想得到一个带有广告植入的精彩电影的话，难度可想而知。

　　这时候，动辄上千平方公里的城市新区的开发建设被寄予厚望，认为是对之前开发区发展模式的升级，在这些新区的发展定位和规划中，虽然也有明确的工业和产业发展规划，但在更早层面，从一开始就是按照一个新城区进行规划的，主导思维是城市化思维。

　　开发区在中国区域经济和城市的发展中，真的已经被边缘化了吗？

　　事实上，开发区不光是在城市化方面处于十字路口，在管理体制变革、产业升级、中国开发区走出去，以及国家有关部门对国家级开发区的批量批复等方面，也都面临一系列问题。这些问题的背后，与有关部门对开发区在新的国家总体经济社会发展中的角色扮演、战略使命的认识变得模糊有关。

　　中国的地域之广 、发展之不平衡、社会关系之复杂，决定了任何一项政策都难以采取一种简单的突击式的方式来推行，无论是在改革初始阶段还是在攻坚期，国家都需要在局部地区形成改革的“试验田”以获取新鲜经验，以推而广之。在整个体制转轨期，开发区实际上成为一种提供体制改革创新的平台，率先转入市场经济体制，较早地与国际规则接轨。

　　在我们看来，中国的体制变革充其量可称得上刚刚棋至中局，甚至在很多领域在走回头路，在这个时候，开发区作为从一开始就承担的一项重要功能——扮演改革“试验田”角色一推以获取新鲜经验，推而广之——现在依然重要。

　　所以，开发区当然需要从城市化、管理体制、产业升级等方面进行反思，但最应该反思的是在新的国家发展阶段，其自身的战略定位和在国家总体变革中的角色扮演倒是什么，这才是事关开发区未来的大命题。

　　而很遗憾的是，在新阶段的国家级开发区的产生过程中，无论是开发区自身，还是主管部门，似乎并没有想明白这些所谓的国家级开发区到底在充当什么改革的“试验田”，有时候甚至有“批帽子”之嫌疑。

　　此外，需要提醒的是，在过去将近三十年的开发区发展中，之所以取得很大的成功，一个很重要的原因是，其工业化和产业化的思维主导下的园区发展模式，顺应了经济全球化而引发的国际产业转移的潮流，而今天的在以制造业为主体的国际产业转移中，将中国作为流入地的转移已经接近尾声，同时，流出中国的迹象也越发明显。在此背景下，传统的开发区发展模式在后发地区或将遭遇困境，这需要决策者重视。而这也恰恰表明，开发区作为国家体制变革“试验田”的角色回归的重要性和迫切性。